姚偉

我國長(cháng)輸油氣管道運營(yíng)已經(jīng)走過(guò)40余載，在近半個(gè)世紀的發(fā)展歷程中，長(cháng)輸管道從無(wú)到有， 逐步發(fā)展壯大，成為國民經(jīng)濟的能源大動(dòng)脈。伴隨管道的發(fā)展和科技的進(jìn)步，長(cháng)輸油氣管道逐步向大口徑、高壓力、長(cháng)距離、更高鋼級等趨勢發(fā)展。然而，隨著(zhù)新建管道的迅猛增長(cháng)和大量老管道進(jìn)入服役后期，新老管道都正處于事故“浴盆曲線(xiàn)”的多發(fā)期。

近年發(fā)生的多起嚴重管道事故，不僅暴露出在管道本質(zhì)安全管理、標準、法規和技術(shù)等方面存在的不足，而且引起了政府、公眾等對管道安全問(wèn)題的認知和重視。雖然管道管理者不斷思考，持續改進(jìn)管理缺陷，提升相關(guān)技術(shù)，充分挖掘事故的價(jià)值，使管道管理逐漸由被動(dòng)的應對管理，發(fā)展到主動(dòng)的風(fēng)險預防式完整性管理，效果顯著(zhù)，但同時(shí)也看到在標準、法規、管理體制等方面不能滿(mǎn)足管道發(fā)展、政府和公眾對管道安全的需求，有待提升與完善。

以下從分析國外管道安全管理體制、法規、標準等方面入手，結合國內現狀，提出相關(guān)思考與建議，以期為提升國內管道安全水平提供參考。

1 國外管道安全管理現狀

發(fā)達國家的管道公司在政府監管方面法規明確，配套技術(shù)標準比較完備。政府作為管道運行安全的監管者，頒布管道管理者所應達到的技術(shù)要求，各管道公司嚴格按照要求執行，并及時(shí)向政府部門(mén)報備，接受政府的監管。其中，比較典型的是歐美等發(fā)達國家，各管道公司均嚴格按照法規要求開(kāi)展完整性管理，各管道公司都有專(zhuān)門(mén)的管道完整性管理部門(mén)，全力推動(dòng)本質(zhì)安全管理，預防事故的發(fā)生，總結國外管道安全管理模式，以美國為例，有如下特點(diǎn)。

1.1 油氣管道監管體制健全、責任清晰

美國的油氣管道監管體制相對健全，責任清晰。管道由聯(lián)邦和各州合作監管，形成了部門(mén)分工明確、權責明晰，政企溝通協(xié)調的管理體制和機制（下圖）。美國在油氣管道的“全生命周期”中，從原油、成品油和天然氣管道的規劃、項目選址、路由許可、安全監管、日常運行維護、事故調查、應急處置、廢棄等各方面，均有明確的部門(mén)負責。

其中，聯(lián)邦法規要求各州建立直呼系統（one-call），并向國家響應中心（NRC）上報各類(lèi)管道及其周邊異常事件；管道安全辦公室（OPS）建立了國家地理系統（NPMS），為管道監管、應急處置等提供決策支持；管道運營(yíng)商定期向管道安全辦公室（OPS）上報管道安全運行狀況，并接受其安全監督。

1.2 油氣管道法規標準技術(shù)水平較高，可操作性強

美國的法規標準體系也是在多次油氣管道重大事故促成下不斷健全的，其以聯(lián)邦法律為主、州法律為輔，是基于大量協(xié)會(huì )技術(shù)標準的多層次法律法規標準體系。

1968年《天然氣管道安全法案》和1979年《危險液體管道安全法案》是美國最早制定的專(zhuān)門(mén)管理管道安全的聯(lián)邦法律（下圖），隨后還頒布了《管道安全再授權法案》《管道安全法案》《管道安全和合作法案》《管道安全改進(jìn)法案》《國土安全法案及國家保安總統令》《管道檢測、保護、實(shí)施及安全法案》《管道安全、監管和就業(yè)法案》等與管道管理相關(guān)的法規，其中2002年頒布的《管道安全改進(jìn)法案》是美國管道基于“完整性管理”理念建立的最重要的立法。

此外，聯(lián)邦規章（49CFR）管道安全規章也包含對管道保護的要求。美國管道法律法規中許多條款引用了美國機械工程師學(xué)會(huì )（ASME）、美國石油學(xué)會(huì )（API）和美國腐蝕工程師學(xué)會(huì )（NACE）等組織頒布的標準。行業(yè)專(zhuān)家共同編制、修訂標準和相關(guān)法規等，發(fā)揮了技術(shù)主導的優(yōu)勢，提高了標準、法規的可操作性。

1.3 管道應急管理體系相對成熟

美國的應急救援法律法規及標準等體系比較成熟，從應急救援文件的制定，到應急設備和能力的準備，以及應急救援的實(shí)際操作都制定了相應的法規和標準。例如，美國國土安全部（DHS）于2004年3月制定《國家事故管理系統》（NIMS），明確美國各級部門(mén)應急職責和框架（下圖），為美國聯(lián)邦、州和地方各級政府部門(mén)有效管理事故提供了一個(gè)模板，建立了統一制定和更新國家應急救援國家標準、導則和協(xié)議等制度。

聯(lián)邦應急管理局制定了包括應急預案，應急能力建設與評估，應急設備設施的設計、建造、維護、檢測和使用等應急管理標準。美國職業(yè)安全衛生管理局（OSHA）制定了《應急行動(dòng)計劃》《緊急通道的維護和運行》《雇員警報系統》等應急救援相關(guān)的標準，消防局、林業(yè)局、國防部、環(huán)保署、原子能管理委員會(huì )等其他部門(mén)也都制定了本部門(mén)應急救援系列標準。

1.4 完整性管理全面實(shí)施，效果顯著(zhù)

美國通過(guò)立法的形式對完整性管理進(jìn)行了規定。這些完整性管理相關(guān)法規基本上是在技術(shù)研究和事故的啟示下逐步建立和完善起來(lái)的。這些國家或地區的管道公司基本在2000年后根據政府要求成立了完整性管理部門(mén)。

隨著(zhù)完整性管理發(fā)揮的作用日益顯現，提前發(fā)現和治理各類(lèi)事故隱患，規避了大量事故，效果顯著(zhù)，使得各管道公司已經(jīng)從被動(dòng)成立完整性管理部門(mén)以滿(mǎn)足法規要求，轉變?yōu)橹鲃?dòng)發(fā)展完整性管理業(yè)務(wù)，完整性管理部門(mén)的人力資源得到不斷補充和發(fā)展，成為各管道公司的重要部門(mén)，形成了一套專(zhuān)業(yè)、成熟的技術(shù)體系，并依靠專(zhuān)家和技術(shù)結論決策的管理模式。

美國自完整性管理以立法形式寫(xiě)入法律以來(lái)，在事故管理和管道安全運營(yíng)狀況方面有了較大改觀(guān)，形成了比較明確的管理結構（上圖）。1994-2013年泄漏事故統計結果表明，2002年以后收集的管道泄漏事故數量比之前翻了一番，但是， 由管道本體缺陷和開(kāi)挖損壞造成的事故比率大大降低。其中，前者變化是由于液體管道泄漏事故上報標準由7.95m3變更為0.02m3；后者變化則是由于全面實(shí)施了管道完整性管理，加強了檢測、評價(jià)和修復等工作所取得的直接效果。

2 提升管道安全管理的認知與探索

2.1 管道完整性管理尚未寫(xiě)入管道保護法

隨著(zhù)IT技術(shù)的發(fā)展，數據管理、檢測與評價(jià)等技術(shù)逐步成熟，使得預先檢測、評價(jià)進(jìn)而實(shí)現事故預防的完整性管理得以實(shí)現，成為當前各發(fā)達國家管道管理的最佳模式，歐美等發(fā)達國家要求各管道公司必須開(kāi)展完整性管理。國內雖然在《安全生產(chǎn)法》《管道保護法》等法律法規中都要求進(jìn)行預防式管理，但尚未明確各管道必須開(kāi)展完整性管理，同國外相比還存在差異。

當前國內正在編制完整性管理的相關(guān)標準， 逐步具備支持在法律法規中寫(xiě)入開(kāi)展完整性管理要求的基礎，建議將完整性管理寫(xiě)入管道保護法中， 提高完整性管理的要求，規范管道管理者實(shí)現“事故預防”，細化管道管理者必須履行的管理責任和工作內容，使政府監管具備可行性。

2.2 國內標準規范技術(shù)水平有待增強可操作性

標準是法律法規的重要支撐，是企業(yè)核心競爭能力的體現，是企業(yè)生存發(fā)展的基礎。建立完善的標準體系是達到國際先進(jìn)水平的途徑和標志。隨著(zhù)國內安全法和管道法等專(zhuān)項法律的頒布，標準在法規實(shí)施過(guò)程中發(fā)揮的作用越來(lái)越重要，沒(méi)有配套技術(shù)標準的支持，這類(lèi)法規將無(wú)法有效實(shí)施。

建議對我國油氣儲運相關(guān)的國家、行業(yè)和企業(yè)標準化工作內容和范圍重新定位，特別是改變當前的標準制定程序，學(xué)習國外知名行業(yè)標準的編寫(xiě)模式，變企業(yè)單位承擔標準編寫(xiě)為行業(yè)技術(shù)專(zhuān)家自由參與編寫(xiě)，更多體現其公開(kāi)、公平和廣泛協(xié)商原則，實(shí)現以基礎研究為基礎，行業(yè)技術(shù)專(zhuān)家主導標準的編寫(xiě)，提升技術(shù)水平和可操作性。

同時(shí)，還應該避免政府監管、標準制定和檢測服務(wù)等一體化，提高研究成果向技術(shù)標準規范的能力，加強對標準規范的理論研究和實(shí)踐驗證。

2.3 專(zhuān)業(yè)化技術(shù)人才需持續培訓提升

管道完整性管理對相關(guān)人員的技術(shù)水平要求較高，不同于傳統的管道管理，應該具備一定的風(fēng)險、材料、力學(xué)等方面的基礎知識，應該熟悉管道工藝和日常管理，而在人才方面，缺少較專(zhuān)業(yè)的管道完整性評估和管理人員。人才培養和完整性管理的需求還不匹配。管道完整性從業(yè)人員數量、素質(zhì)等方面相對于管道完整性管理業(yè)務(wù)的發(fā)展有所滯后，人員素質(zhì)培養和職業(yè)資質(zhì)管理有待完善提高。

對當前新建設管道的評估結果表明，提高施工人員對管道本體結構的認知水平，也可以提高管道的本質(zhì)安全。我國在工程師專(zhuān)業(yè)化培養和考核方面存在的不足，直接造成專(zhuān)業(yè)工程師對所從事專(zhuān)業(yè)缺少系統的認知，提高管道專(zhuān)業(yè)工程師和從業(yè)人員的素質(zhì)需要從管理體制等方面綜合提高。

2.4 事故分析中的技術(shù)分析需加強

隨著(zhù)我國對安全管理的重視和對事故價(jià)值認知的深入，近年來(lái)國內通過(guò)事故調查促進(jìn)了很多方面的管理提升，但與國外的事故調查分析相比，還需要持續改進(jìn)。就事故而言，其本身蘊藏著(zhù)巨大的警示與預防價(jià)值，全面、系統、詳盡地分析事故不僅可以促進(jìn)技術(shù)的發(fā)展和管理的提升，而且可以對行業(yè)發(fā)展方向、管理模式、立法等產(chǎn)生重大影響。

我國目前的事故調查責任追究的比重偏大， 存在技術(shù)原因分析和建議措施跟蹤落實(shí)少等問(wèn)題， 需要在事故調查和事故致因分析方面更加科學(xué)化， 重視從技術(shù)、標準等層面發(fā)現存在的問(wèn)題，并提出改進(jìn)措施。同時(shí)，需要加大在事故致因等方面的研究和分析，多從法規、標準等方面分析存在的問(wèn)題，不斷完善并將事故教訓改進(jìn)到法律、規范和技術(shù)標準中，避免事故的重復發(fā)生。

3 結論與展望

國民經(jīng)濟的發(fā)展必然需要大力發(fā)展管道，也必然對管道的安全性提出更高的要求，如何改進(jìn)和提升管道安全管理體制、標準法規和技術(shù)水平是必須要面臨和解決的問(wèn)題。

只有在油氣管道安全監管和運營(yíng)管理方面深入研究安全管理思路，打開(kāi)全新的完整性管理格局，不斷完善監管，完備法律法規要求和技術(shù)標準體系，而且盡快將完整性管理納入管道保護法，建立國家管道應急體系和基礎管道信息平臺，完善事故調查和分析機制，建設專(zhuān)業(yè)化的技術(shù)隊伍，才能夠有效提升管道的運行安全。

（原載《油氣儲運》）

《管道保護》2015年第2期（總第21期）