劉輝

中國石油天然氣集團公司法律事務(wù)部

隨著(zhù)我國經(jīng)濟社會(huì )快速發(fā)展，城鎮化和生態(tài)文明建設步伐加快，石油天然氣與人民生產(chǎn)生活的關(guān)系越來(lái)越密切，油氣管道越來(lái)越多地進(jìn)入城鄉規劃區、人口密集區和環(huán)境敏感區，管道面臨前所未有的復雜外部環(huán)境和挖掘損壞風(fēng)險，管道安全已超出了企業(yè)自身的管理范疇，日益成為全社會(huì )的共同責任。建立和完善政府、管道企業(yè)、行業(yè)組織和社會(huì )公眾相互聯(lián)動(dòng)、共同參與的管道保護法律機制， 落實(shí)各方責任，對防止挖掘施工損壞保障油氣管道安全意義重大。目前，美國在這方面具有較為成熟的經(jīng)驗。

據統計，美國油氣管道里程達60萬(wàn)千米，居世界第一。歷史上，美國曾發(fā)生過(guò)數起嚴重的油氣管道泄露事故①，對管道安全立法產(chǎn)生了重大影響，促使美國國會(huì )對管道安全法律進(jìn)行仔細審查，并在對事故的深度探究中發(fā)現，很多安全問(wèn)題不是管道行業(yè)自身可以解決的，需要從立法的高度協(xié)調政府、管道企業(yè)、行業(yè)組織和社會(huì )公眾各方的行動(dòng)，并促成了相關(guān)法律法規的重要修訂，最終將管道安全納入國家安全體系，為管道安全提供了法律保障。

注：① 1999年華盛頓州伯林漢姆（Bellingham）管道事故，造成3人死亡，25萬(wàn)加侖汽油泄漏，直接經(jīng)濟損失4500萬(wàn)美元。2000年，美國共發(fā)生227起管道破裂事故，導致16人死亡，1.97億美元財產(chǎn)損失。其中，新墨西哥州卡爾斯巴德（Carlsbad）天然氣管道爆炸，造成12名露營(yíng)者死亡，天然氣供應中斷一年之久，直接導致了加利福尼亞州能源危機。2001年橫穿阿拉斯加的輸油管道遭醉酒持槍者襲擊，導致原油泄露，造成美國1/5的石油生產(chǎn)停滯。2006年阿拉斯加普拉德霍灣（Prudhoe Bay）油田原油管道泄漏事故，造成約760萬(wàn)立方米原油流入環(huán)境敏感區域，附近凍土和湖泊受到嚴重污染。事故原因主要包括第三方挖掘損壞、管道腐蝕破裂和遭受外部襲擊。② USC第49篇第8卷§60102

1 美國防止施工挖掘損壞管道的法律制度

通過(guò)對美國防止挖掘損壞管道的法律演進(jìn)的分析，可以將其管道安全立法進(jìn)程分為三個(gè)階段，即： 2002年以前的管道安全法案，2002年管道安全改進(jìn)法案，2006年管道檢測、保護、實(shí)施及安全法案。

1.1 2002年以前防止挖掘損壞管道的基本法律制度

2002年以前的管道安全法案，確立了以建立和參與“統一呼叫通知系統”為核心的防止挖掘損害管道的基本制度。包括：1）運輸部制定管道最低安全標準與公共安全計劃，該標準要求各州通過(guò)建立和使用“統一呼叫通知系統”落實(shí)公共安全計劃；2）對“統一呼叫通知系統”提出最低要求，規定管道設施運營(yíng)商為實(shí)施統一呼叫通知計劃設置管道標記，為建立和運行“統一呼叫通知系統”給予財政撥款；3） 為配合“統一呼叫通知系統”的有效實(shí)施制定并執行公共教育計劃；4）對違反設置管道標志的行為予以民事罰款，對故意不使用“統一呼叫通知系統”或忽視管道設施標志的行為予以刑事處罰。

運輸部制定的管道運輸和管道設施最低安全標準，適用于管道設施所有者、運營(yíng)商及管道設計、安裝、檢查、應急、試驗、施工、擴建、運營(yíng)、更換和維修活動(dòng)。該標準要求天然氣管道運營(yíng)商參與公共安全計劃，以獲知管道設施附近或其影響范圍內將要進(jìn)行的拆遷、開(kāi)挖、盾構或施工活動(dòng)，并要求管道運營(yíng)商確定可能受上述活動(dòng)影響的管道設施的位置，防止挖掘損壞管道②。

運輸部對各州建立和運行“統一呼叫通知系統” 提出最低要求①，以便各州采用該系統將管道設施附近進(jìn)行的可能影響設施安全的活動(dòng)通知管道設施運營(yíng)商。管道設施運營(yíng)商接到通知后，應及時(shí)采用合理方式，準確標記拆遷、開(kāi)挖、盾構、或施工區附近管道設施的位置②。法律同時(shí)還規定，給予運輸部財政撥款，作為實(shí)施“統一呼叫通知系統”的補助資金③。

《美國法典》規定，由運輸部制定一個(gè)高效的公共教育計劃標準。天然氣管道運營(yíng)商應編制并及時(shí)檢查公共教育計劃的有效性并適時(shí)修訂，同時(shí)將該計劃告知位于管道設施所在地受影響的市政區域、學(xué)校、企業(yè)和居民④。

違反“統一呼叫通知系統”有關(guān)規定的罰則有兩種：民事罰款與刑事處罰。違反管道標志規定的， 每次向聯(lián)邦政府交付罰金不超過(guò)2.5萬(wàn)美元，連續多次違規，且違規持續一天便作為一次單獨違規計算， 最高民事罰款為5萬(wàn)美元⑤。依照1992年管道安全法案的規定，挖掘者故意和蓄意未先使用有效的“統一呼叫通知系統”查明開(kāi)挖區域的地下設施位置、未注意管道設施運營(yíng)商設立的管道位置信息或標志，造成管道設施損害后果，包括：導致死亡、嚴重人身傷害、超過(guò)5萬(wàn)美元的財產(chǎn)損失，或未立即向管道設施運營(yíng)商或其它相關(guān)當局報告，或造成危險液體管道泄漏超過(guò)50桶的，將被處以罰款、不超過(guò)5年的監禁或兩罪并罰的刑事處罰⑥。

依照《美國法典》，運輸部制定了《管道運輸天然氣和其他氣體的聯(lián)邦最低安全標準》《危險液體的管道運輸》《輔助州管道安全計劃的撥款規定》， 分別編入《聯(lián)邦規章典集》（CFR）第49篇第3卷第1 章第192、195和198節，對“統一呼叫通知系統”、巡線(xiàn)、設置管道標志等涉及挖掘安全的相關(guān)事項作了具體規定。以第192節為例，術(shù)語(yǔ)“挖掘活動(dòng)” （Excavation Activities）定義為挖掘、爆破、鉆孔、盾構、回填、通過(guò)爆破或機械方式移動(dòng)地面構筑物及其他動(dòng)土作業(yè)。法規要求管道運營(yíng)商制定預防損害預案并通過(guò)參與包括合格的“統一呼叫通知系統” （One call，Call before you dig，Digger’s hotline等） 在內的公共安全計劃來(lái)執行該預案，并規定了合格的“統一呼叫通知系統”應具備的四個(gè)要素⑦，以及該系統具備運行資格應滿(mǎn)足的五個(gè)條件⑧。根據管道安全法和運輸部法規，授權運輸部油氣管道安全管理部門(mén)就各州機構實(shí)施許可或授權協(xié)議項下跨州管道設施安全計劃，或作為代理實(shí)施州內管道設施安全計劃所需人員、設備及合理活動(dòng)經(jīng)費成本的50%向各州給予財政撥款。⑨

注：①“統一呼叫通知系統”最低要求包括9項規則要素：1）系統覆蓋有地下管道設施的州的所有地區；2）可能對地下設施造成物理?yè)p壞的挖掘者（包括政府雇員和承包商）必須聯(lián)絡(luò )適當的通知系統，以證實(shí)挖掘范圍內是否存在地下設施；3）所有管道設施運營(yíng)商必須參與一個(gè)適當的“統一呼叫通知系統”；4）設施運營(yíng)商、私人承包商、州或地方機構運行該系統的資格；5）系統可靠性的廣告或通知程序；6）對挖掘者提供本人及挖掘活動(dòng)信息的要求；7）對“統一呼叫通知系統”運營(yíng)方和管道設施運營(yíng)商在挖掘者與其聯(lián)絡(luò )后的反應要求；8）各州決定系統是否免費；9）與法律規定（USC第49篇第601章第20、22節）相符的處罰要求（USC第49篇第8卷§60114）。 ② USC第49篇第8卷§60114。 ③ USC第49篇第8卷§60125。 ④ USC第49篇第8卷§60116。 ⑤ USC第49篇第8卷§60122。 ⑥ USC第49篇第8卷§60123。 ⑦ 合格“統一呼叫通知系統”的四個(gè)要素是：1）州已制定并采用統一電話(huà)報警損壞預案；2）“統一呼叫通知系統” 具備運行資格；3）提供給管道運營(yíng)商作為自愿者承擔部分管理職責的機會(huì )；4）評估與系統運行成本成比例的加入費（CFR第49篇第3卷§192.614）。⑧“統一呼叫通知系統”具備運行資格所需滿(mǎn)足的五個(gè)條件是：1）由管道設施或其他地下設施運營(yíng)商、私營(yíng)承包商、州或地方政府機構、依照州法律有資格運行“統一呼叫通知系統”人員中的一名或者多名人員運行；2）能夠接收并記錄挖掘者通報的挖掘信息；3）能夠將接收到的信息迅速傳達給相應的地下設施運營(yíng)商；4）能夠在州規定的最短時(shí)間內，保存挖掘信息通知記錄；5）能夠將地下設施運營(yíng)商的名稱(chēng)傳達給信息通知方（CFR第49篇第3卷§198.39）。⑨ CFR第49篇第3卷§19811。 ⑩ 公共地下聯(lián)盟（Common Ground Alliance，CGA）是由政府部門(mén)、地下管線(xiàn)專(zhuān)業(yè)公司及管網(wǎng)施工單位聯(lián)合組成的行業(yè)協(xié)會(huì )，旨在保障地下管線(xiàn)安全、保護城市環(huán)境，并為有關(guān)方面提供有效的事故預防方案。

1.2 2002年《管道安全改進(jìn)法案》對“統一呼叫通知系統”相關(guān)制度的完善

2000年前后美國頻發(fā)的管道事故是國會(huì )修法的重要動(dòng)因之一，直接促成了2002年《管道安全改進(jìn)法案》的出臺。2002年12月17日，布什總統簽署該法案， 其中對與安全挖掘有關(guān)的內容作了如下重大修改。

一是對管道安全提出了更高目標。法案將此前法律要求的“最低安全標準”提升到較高水平，對運輸部長(cháng)的管理和執行權進(jìn)行了改進(jìn)，對管道運輸和管道設施中人民生命財產(chǎn)安全提供足夠的保障。

二是鼓勵改進(jìn)并提升“統一呼叫通知計劃”。國會(huì )責成運輸部鼓勵各州、“統一呼叫通知系統”運營(yíng)商、挖掘商及地下設施運營(yíng)商采用和執行“公共地下聯(lián)盟⑩最佳實(shí)踐”（Common Ground Alliance Best Practices，簡(jiǎn)稱(chēng)CGA Best Practices），并為此提供資金補貼，將CGA倡導并持續改進(jìn)的預防挖掘損壞的最佳實(shí)踐上升到法律層面。

三是進(jìn)一步促進(jìn)“統一呼叫通知計劃”的有效實(shí)施。法案要求運輸部會(huì )同聯(lián)邦電訊委員會(huì )、設施運營(yíng)商、挖掘商和“統一呼叫通知系統”操作員，設置一個(gè)三位數的全國免費電話(huà)號碼（即后來(lái)的811統一呼叫中心①），供各州“統一呼叫通知系統”使用， 方便挖掘者開(kāi)挖前呼叫全美統一的呼叫號碼并通過(guò)州“統一呼叫通知系統”報告挖掘信息。

四是擴大公共教育計劃，強化公眾參與。公共教育計劃于1976年首次納入管道安全法案，但僅適用于天然氣管道，法案修訂后加入了危險液體管道，以擴大接受教育人群（自治區、學(xué)校、商業(yè)、管道沿線(xiàn)居民等），告知識別泄露及懷疑發(fā)生泄露時(shí)應采取的措施，并進(jìn)一步帶動(dòng)“統一呼叫通知系統”的應用。

五是加強執行“統一呼叫通知計劃”的強制性要求。法律將原來(lái)規定故意損壞管道的挖掘才認定是犯罪修改為：即使當事人并非故意損壞管道，但其行為對管道造成實(shí)際損害，只要他“知道或者有理由知道”挖掘會(huì )對管道造成損壞但沒(méi)有通知管道運營(yíng)商或其他主管機構，仍可依法被追究刑事責任；挖掘者將管道損壞情況及時(shí)通知運營(yíng)商，可作為對其減輕處罰的情節。同時(shí)，對發(fā)生事故的管道運營(yíng)企業(yè)提高了民事罰款數額，出現一次事故，最高罰款額從2.5萬(wàn)美元提高到10萬(wàn)美元；連續發(fā)生多次管道事故，最高罰款額由50萬(wàn)美元提高到100萬(wàn)美元，由運輸部對管道安全事故進(jìn)行評估。

1.3 2006年《管道檢測、保護、實(shí)施及安全法案》對“統一呼叫通知系統”相關(guān)制度的進(jìn)一步完善

《管道檢測、保護、實(shí)施及安全法案》于2006年12月29日頒布實(shí)施。該法案首次授權運輸部（DOT）處理防止挖掘損壞管道問(wèn)題，將防止第三方挖掘損壞管道安全計劃提升到聯(lián)邦水平，規定了管道安全計劃的九項基本要素，要求各州的計劃中必須有足夠的強制措施，并將聯(lián)邦對各州實(shí)施管道設施安全計劃的成本資助由原來(lái)的50%提高到80%。該法案強調，當管道受到挖掘損害，挖掘者必須向管道運營(yíng)商報告；發(fā)生燃料泄漏，必須撥打911報警。該法案還授權為在2002年《管道安全改進(jìn)法案》頒布后建立的國家級811統一呼叫中心提供資金支持，以實(shí)現其在更多的州開(kāi)通。

2 美國行業(yè)組織推進(jìn)法律實(shí)施的成功實(shí)踐

美國石油學(xué)會(huì )、美國石油管道協(xié)會(huì )（AOPL）聯(lián)合對如何使用“統一呼叫通知系統”、防止挖掘損壞管道編制了操作指南，提出了防止挖掘損壞管道的無(wú)誤差、無(wú)滲漏操作安全挖掘目標。安全挖掘分四個(gè)步驟：第一步，挖掘前聯(lián)絡(luò )呼叫中心，通知所要進(jìn)行的挖掘活動(dòng)，聯(lián)絡(luò )前不得進(jìn)行任何挖掘行動(dòng)；第二步， 在規定時(shí)間內等待管道運營(yíng)商提供準確的管道位置信息和標記；第三步，注意地下設施標記，明確地下設施確切位置；第四步，謹慎挖掘。

為進(jìn)一步防止挖掘損壞管道，美國管道設施運營(yíng)商與其他地下設施所有者、“統一呼叫通知系統”運營(yíng)商等共同成立了防止地下設施損壞的行業(yè)聯(lián)盟——“公共地下聯(lián)盟”，通過(guò)總結防止挖掘損壞的實(shí)踐經(jīng)驗并經(jīng)聯(lián)盟成員一致認可，發(fā)布“公共地下聯(lián)盟最佳實(shí)踐”指南，按照規劃與設計、呼叫通知、定位與標志、挖掘作業(yè)、電子地圖、合法合規、公共教育與安全意識、報告與評估、其他雜項等十個(gè)方面總結防止挖掘損壞的最佳實(shí)踐②。該指南適用于包括挖掘項目所有者、挖掘商、項目設計者、地下設施所有者或運營(yíng)商、呼叫中心（One-Call Center）、設施標志設置者六類(lèi)主體。

在公共教育方面，1999年華盛頓州Bellingham汽油管道爆炸后成立的管道安全信托基金（The Pipeline Safety Trust, PST），在加強信息溝通，建立政府、居民、管道企業(yè)的伙伴關(guān)系，促進(jìn)“統一呼叫通知系統”應用方面發(fā)揮了重要作用。

持續改進(jìn)、不斷完善的管道安全立法以及安全挖掘理念和最佳實(shí)踐的廣泛推廣運用在美國取得了顯著(zhù)成效。據管道與危險物質(zhì)安全管理局（PHMSA） 統計，1990年發(fā)生的253起事故中有74起因挖掘引起，2009年發(fā)生的265起事故中有36起與挖掘有關(guān)， 事故率下降了53%。

注：① 根據2002年《管道安全改進(jìn)法案》并在美國預防挖掘損壞組織“公共地下聯(lián)盟”推動(dòng)下，811統一呼叫中心由聯(lián)邦電訊委員會(huì )（FCC）于2005年授權成立。通過(guò)呼叫811，管道運營(yíng)商、挖掘者、用戶(hù)還可直接向華盛頓國家應答中心（National Response Center， NRC）報告事故情況。 ② 以CGA Best Practices 8.0為例(目前已出11.0版——編者注)，這是一個(gè)超過(guò)100頁(yè)的手冊，對各方就防止挖掘損壞相關(guān)法律規定及“統一呼叫通知計劃”、公共教育計劃等的實(shí)施給出了最佳做法。例如，設計者應通過(guò)各種合理方式獲取計劃挖掘區域的地下設施信息，并在規劃、設計中將地下設施在圖紙上標明；挖掘者應在開(kāi)挖前2~10個(gè)工作日聯(lián)絡(luò )呼叫中心通報挖掘信息并請求對地下設施進(jìn)行定位；標志設置者使用推薦的統一顏色碼為地下設施做標記（如黃色代表天然氣設施）；地下設施所有者或運營(yíng)商定期向呼叫中心提供地下設施信息以建立和完善電子地圖數據庫系統；各方應采用市場(chǎng)化或廣告方式向公眾宣傳公共教育計劃；各方應報告可能或已經(jīng)發(fā)生的符合標準格式要求的事故信息數據以供評估；各方應履行相關(guān)地下設施信息保密義務(wù)等。

3 我國防止施工挖掘損壞管道的法律規定

《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》對設置管道標志（第十八條）、交叉相鄰工程施工申請（第三十五條）、施工挖掘作業(yè)條件（第三十六條）、交叉相鄰工程施工通知及現場(chǎng)監督指導（第三十七條）、管道竣工測量圖報備（第二十條）、管道巡線(xiàn)（第二十二條）、管道安全保護知識宣傳（第七條）等都作了規定，明確了地方政府對交叉相鄰工程施工的管理責任，管道企業(yè)對管道走向定位、及時(shí)發(fā)現挖掘風(fēng)險、宣傳管道保護知識以及挖掘方為保障施工挖掘安全應盡的義務(wù)，對防止第三方施工損壞管道十分重要也非常必要。但是，管道保護法對第三方與管道運營(yíng)方或政府之間在信息溝通上還缺乏一個(gè)互連的通道和相應的法律保障機制。

建立第三方與管道企業(yè)信息溝通的法律機制， 就是要找到一個(gè)便捷可行的方式，使第三方能夠在開(kāi)挖前將有關(guān)的施工挖掘信息通報給管道企業(yè)，由管道企業(yè)幫助確認施工挖掘區域是否存在管道并確定其準確位置，在此基礎上再依照法律的規定協(xié)商確定施工方案并實(shí)施�，F有法律規定對防止第三方施工挖掘損害管道依然存在制度上的漏洞：一是規劃過(guò)程中不能明確工程施工范圍與埋地管道之間準確的位置關(guān)系； 二是目前使用的管道標志雖可大大提高管道走向的辨識度，但卻不能成為工程施工作業(yè)點(diǎn)與管道定位的準確參照物；三是管道巡線(xiàn)雖有助于發(fā)現第三方施工影響管道安全的風(fēng)險，但卻無(wú)法約束施工方自覺(jué)規避風(fēng)險、主動(dòng)弄清施工挖掘區域是否存在管道及其準確位置。實(shí)際上，設置管道標志、巡線(xiàn)、第三方事先通報施工挖掘信息制度是相互配合、互為補充的關(guān)系，缺一不可，其中，第三方施工挖掘信息報告制度是有效落實(shí)交叉相鄰工程施工申請、工程施工通知和現場(chǎng)指導的前提，是公眾參與管道保護的重要環(huán)節，因而也成為美國管道安全立法的一項重要制度。我國現行的管道保護法恰恰缺失這一環(huán)節，這也是上述有關(guān)規定在實(shí)踐中落實(shí)不到位，第三方施工引發(fā)管道事故時(shí)有發(fā)生的制度性原因之一。

4 啟示與借鑒

自1968年至今，美國管道安全立法與時(shí)俱進(jìn)，歷經(jīng)多次修訂，形成了較為完備的法律制度體系和安全監管體系，特別是在防止挖掘損壞方面，形成了以法律法規為基礎、行業(yè)標準為補充、最佳實(shí)踐為示范的政府、管道運營(yíng)企業(yè)、挖掘方、行業(yè)組織和公眾共同參與的法律機制，為保障管道安全發(fā)揮了重要作用。

目前，我國僅長(cháng)輸油氣管道就已超過(guò)12萬(wàn)千米，管道與其他建設工程相遇愈加頻繁，需要將管道安全提升到國家安全的戰略高度。第三方安全挖掘日益成為管道保護的重要任務(wù)之一，也是完善我國管道保護法律制度的重要方向和內容。美國的實(shí)踐經(jīng)驗對完善我國管道保護立法、構建第三方安全挖掘機制， 具有重要的借鑒意義。

一是突出政府職能和作用，政府建立并實(shí)施管道安全預案，建立挖掘方與管道運營(yíng)企業(yè)信息交流的“統一呼叫通知系統”，制定公共教育計劃標準。二是國家對管道安全和公共教育計劃的實(shí)施及“統一呼叫通知系統”的建立與運行提供財政支持。三是挖掘方和管道運營(yíng)企業(yè)依法參與并使用“統一呼叫通知系統”，實(shí)施公共教育計劃。四是將油氣管道安全納入國家安全體系，實(shí)現國家一級信息通報和應急響應。五是嚴格責任追究，對違法行為予以懲處。六是不斷完善、改進(jìn)并推廣使用安全挖掘最佳實(shí)踐，把最佳實(shí)踐轉化為各方實(shí)際行動(dòng)。◢

參考文獻：

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[2] Code of Federal Regulations[S/OL]. http://www.ecfr. gov/cgi-bin/ECFR?page=browde.

[3] CAROL M Parker. The pipeline industry meets grief unimaginable: congress reacts with the pipeline safety improvement act of 2002[J]. Natural Resources Journal, 2004, 44(1).

[4] CGA Best Practices 8.0[S/OL]. http://www.docin. com/p-769566652.html.

[5] 中華人民共和國石油天然氣管道保護法（中華人民共和國主席令第30號）[S].

（作者：劉輝，中國石油天然氣集團公司法律事務(wù)部副處長(cháng)）