張圣柱1,2 王如君1,2 多英全1,2

1.中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院

2.重大危險源監控與事故應急技術(shù)國家安全監管總局安全生產(chǎn)重點(diǎn)實(shí)驗室

【摘要】 基于規劃的目的和區域規劃的基本原則，探討了目前我國油氣管道規劃面臨的問(wèn)題和產(chǎn)生的深層次原因。從政府加強規劃統籌銜接、企業(yè)落實(shí)主體責任、社會(huì )各方積極參與、共享管道建設紅利、建立規劃決策支持系統等方面，提出了做好油氣管道規劃、保障規劃實(shí)施的五個(gè)要素。有助于從源頭上消除安全隱患，保障油氣管道的安全運行。

【關(guān)鍵詞】油氣管道 區域規劃 管道規劃 統籌 要素 公共安全

20世紀20年代開(kāi)始，城市的集聚和中心化程度迅速提高。與此同時(shí)，人口激增、基礎設施無(wú)序建設、安全生產(chǎn)隱患嚴重、事故后果極易擴大等弊端也日益明顯。事實(shí)證明，僅從單一角度出發(fā)已不能有效解決城市發(fā)展出現的問(wèn)題，要保證城市生產(chǎn)、生活等各項經(jīng)濟社會(huì )活動(dòng)的正常運行，必須將城市作為一個(gè)整體進(jìn)行長(cháng)遠考慮，統籌規劃交通、電力、燃氣、供熱、通信、給水、排水等各類(lèi)基礎設施。區域規劃包括了公共安全、資源、環(huán)境、生態(tài)等多個(gè)要素，油氣管道作為能源動(dòng)脈，已成為區域規劃的重要因素[1-4]。

2013年11月22日，中石化青島東黃輸油管道泄漏原油進(jìn)入市政排水暗渠，在形成密閉空間的暗渠內油氣積聚遇火花發(fā)生爆炸（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“11•22”事故），造成62人死亡、136人受傷，這起事故暴露出區域規劃不合理、審批把關(guān)不嚴等問(wèn)題，給我國城市安全敲響了警鐘。為何鬧市區規劃建設在原油管道這類(lèi)高危設施之上，值得我們認真反思，深刻總結經(jīng)驗教訓。

1 油氣管道事故特點(diǎn)及建設發(fā)展趨勢

油氣管道主要輸送原油、成品油、天然氣等易燃易爆介質(zhì)，鏈長(cháng)面廣，承受較高運行壓力， 一般埋在地下，地形復雜，環(huán)境多變，容易受到腐蝕、自然災害以及第三方影響，發(fā)生泄漏等情況之后不易被發(fā)現。目前油氣管道正朝大口徑、高壓力（西氣東輸三線(xiàn)干線(xiàn)管徑為1219mm、設計壓力為12MPa） 方向發(fā)展，一旦發(fā)生事故，應急處置難度較大，極易造成嚴重后果�！�11•22”事故就是原油泄漏之后流入市政排水暗渠，企業(yè)應急處置不當造成的，因管道周邊分布有大量居民且未能及時(shí)疏散，導致事故后果嚴重擴大。

城市的快速發(fā)展對能源供應提出了更高的要求，工業(yè)生產(chǎn)和居民生活離不開(kāi)能源的持續供應。據統計，2013年我國一次能源消費約為2850百萬(wàn)噸油當量，其中石油和天然氣共占一次能源比重的23%，因目前其利用方式相對較為清潔，是當前我國大力發(fā)展的能源類(lèi)型。作為油氣資源的主要運輸方式，目前，我國陸上長(cháng)輸油氣管道總里程已超過(guò)12萬(wàn)公里（原油管道約2.3萬(wàn)公里、成品油管道2.1 萬(wàn)公里、天然氣管道約7.6萬(wàn)公里），連接境外資源的西北、東北、西南和海上等四條油氣通道已建成并投入運行。隨著(zhù)境外油氣資源的進(jìn)一步落實(shí)， 以及城鎮氣化率的提高，管道建設仍處于快速發(fā)展階段。對油氣管道進(jìn)行合理規劃布局，保障管道及周邊區域人員安全，是當前油氣管道建設面臨的重要問(wèn)題。

2 油氣管道規劃存在的問(wèn)題

“11•22”事故之后，國務(wù)院安委會(huì )在全國范圍內組織開(kāi)展了油氣管道安全專(zhuān)項排查整治，排查出管道占壓、安全距離不足、不符合安全要求的交叉穿越、形成密閉空間等安全隱患近3萬(wàn)處，平均每4公里就存在1處安全隱患。部分原本處于荒郊野外的油氣管道已被居民區等設施包圍，大量隱患存在于人口密集區，管道周邊人員分布眾多，一旦發(fā)生事故危害性極大，不僅會(huì )造成重大人員傷亡，還會(huì )波及周邊群眾及單位，容易引發(fā)公共安全事件[5-6] 另一方面，新建油氣管道面臨“無(wú)路可走”的困境，城市建設發(fā)展過(guò)程中，沒(méi)有給油氣管道留出通道，要新建油氣管道就必須對部分已有建（構）筑物進(jìn)行搬遷，這不僅增加了建設成本更造成了嚴重的資源浪費。在城鎮化快速發(fā)展、油氣管道仍將大量建設的情況下，迫切需要我們重新審視問(wèn)題出現的原因。

2.1 重經(jīng)濟輕規劃

國務(wù)院油氣輸送管道保護和安全管理工作專(zhuān)題調研中發(fā)現，個(gè)別地方政府對規劃的嚴肅性、科學(xué)性、前瞻性認識不足，沒(méi)有認真執行后建服從先建的原則，隨意改變城鄉規劃的問(wèn)題嚴重，重復出讓、發(fā)包建設用地的現象普遍。特別是2006年以來(lái)，一些地方政府對土地財政的依賴(lài)度不斷升高（2012年我國地方土地出讓收入占地方預算收入的比重為46.69%）[7]，地方政府在財政壓力之下，將管道建設用地或管道建設臨時(shí)用地重復出讓的情況屢有發(fā)生，局部地區出現了在管道周邊新建小學(xué)、政府辦公大樓、居民區、工廠(chǎng)的現象，致使管道被占壓和安全距離不足，對公共安全構成嚴重威脅。

2.2 缺乏區域規劃統籌

目前在城市地下建有燃氣、供熱、電力、供水、排水、通信、工業(yè)等多類(lèi)管線(xiàn)，城市周邊有成品油、天然氣等管線(xiàn)（哈爾濱市在對地下管線(xiàn)進(jìn)行普查時(shí)將管線(xiàn)分為100余類(lèi)），且分屬不同部門(mén)和單位管理。地方政府規劃管理自由裁量權較大，規劃的編制和實(shí)施往往處于單方運作之中，相關(guān)部門(mén)和單位參與規劃決策論證的程度有限，管道企業(yè)、專(zhuān)家學(xué)者、社會(huì )公眾參與不充分，導致規劃的統籌性和全局性不高，約束性和權威性不強，甚至出現為服從新建項目而修改已有規劃的問(wèn)題。

2.3 土地使用責權利不對等

管道建設用地方式不能保障土地權益人的利益。2000年以后新建的管道僅在建設過(guò)程中進(jìn)行了臨時(shí)征地，管道上方土地用途受到限制，這種用地方式已由名義上的臨時(shí)征地變?yōu)閷?shí)際上的“永久征地”，損害了土地權益人的利益，導致隱患持續產(chǎn)生而且不易協(xié)調解決。管道企業(yè)大多未向管道途經(jīng)地方政府納稅，而是由石油企業(yè)總部統一納稅，地方政府提供了管道建設用地，不但沒(méi)有獲得任何收益，反而還增加了安全監管工作責任，導致地方政府在管道保護工作中的積極性不高。

2.4 企業(yè)主體責任未落實(shí)

“11•22”事故發(fā)生之前，部分管道企業(yè)對管道保護和安全管理重視不夠，管理層級多、效率低，對管道監管和巡護的力度不高，對影響管道安全運行的第三方施工如何進(jìn)行有效管控問(wèn)題缺乏行之有效的措施，對督促相關(guān)方嚴格按照規劃保護管道的問(wèn)題沒(méi)有據理力爭，對制止管道占壓、侵占安全距離等違法行為制止不力，管道被非法占壓、與高密度人員場(chǎng)所安全距離不足的安全隱患大量出現。

3 做好油氣管道規劃的五要素

保護油氣管道安全就是保障國家的經(jīng)濟安全、社會(huì )穩定和人民群眾的生命財產(chǎn)安全，而規劃可以從源頭上、本質(zhì)上保證管道的安全。

3.1 政府加強規劃統籌銜接

各級地方政府應堅持依法行政，先規劃、后發(fā)展，重規劃、嚴落實(shí)，做好城鄉規劃和油氣管道專(zhuān)項規劃統籌銜接，并保持規劃的嚴肅性。在制定城鄉發(fā)展規劃時(shí)，應以安全為前提，充分考慮油氣管道的安全風(fēng)險，從源頭上消除因規劃布局不合理造成的隱患。同時(shí)，提高規劃的統籌性，嚴格執行后建服從先建的原則，維護規劃的公信力，保持規劃的連續性。研究建設管道走廊，為城市生命線(xiàn)規劃安全通道。

3.2 企業(yè)落實(shí)主體責任

管道企業(yè)應借鑒國際先進(jìn)管理模式，理順企業(yè)內部管理體制，做好企業(yè)和地方政府在城鄉規劃和管道保護工作中的銜接配合，反映企業(yè)的合理訴求，依照石油天然氣管道保護法做好現役油氣管道的保護工作，依法制止占壓管道、施工挖掘傷害等違法行為，維護企業(yè)的合法權益。強化人員配備和安全投入，加強管道監管和巡護力度，完善管道監測監控設施，建立和完善油氣管道管理信息系統。

3.3 社會(huì )各方積極參與

完善城鄉規劃和油氣管道規劃的制定機制， 應允許有關(guān)部門(mén)和單位參與規劃的決策和論證， 規劃主管部門(mén)及相關(guān)部門(mén)應充分吸收管道企業(yè)、專(zhuān)家學(xué)者、社會(huì )公眾等各方意見(jiàn)。加強法制宣傳教育，創(chuàng )造公眾參與條件和渠道，形成管道保護人人參與的局面。

3.4 共享管道建設紅利

建立責權利對等的管道建設用地模式，建立管道途經(jīng)地區收益分配機制，改變管道企業(yè)僅由石油企業(yè)總部統一納稅的機制，探索管道企業(yè)向途經(jīng)地方政府納稅和企業(yè)、地方政府等多方共同出資建設和運營(yíng)管道機制，增加油氣管道對途經(jīng)地區稅收貢獻率。細化管道建設用地土地年補償標準，保障管道途經(jīng)地土地權益人的利益，提高保護管道的主動(dòng)性。明確管道建設用地征地范圍和管道地下通過(guò)權。適當放寬管道建設用地指標， 保障管道建設用地，解決目前城市周邊油氣管道無(wú)路可走的難題。

3.5 建立規劃決策支持系統

充分利用信息技術(shù)，建立全國統一的國家油氣管道地圖系統，設立管道信息共享平臺，為規劃統籌和管道保護搭建平臺，滿(mǎn)足國家和地方政府安全監管需求，實(shí)現數據的廣泛共享和使用，為全國各類(lèi)規劃統籌、土地利用、管道保護等工作提供決策支持。市級地方政府建立城市地下管網(wǎng)管理信息系統，實(shí)現城市地下管網(wǎng)的信息化、可視化、動(dòng)態(tài)化管理，為規劃、建設、管理、維護等各個(gè)環(huán)節提供可靠依據，保障地下管線(xiàn)安全運行。◢

（作者：張圣柱，中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院，博士， 高級工程師）

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《管道保護》2015年第4期（總第23期）