本刊編輯部：油氣管道是國家重要基礎能源設施和民生工程。根據我國《中長(cháng)期油氣管網(wǎng)規劃》，預計到2020年和2025年，全國油氣管網(wǎng)規模由2016年的12.5萬(wàn)公里分別達到16.9萬(wàn)公里和24萬(wàn)公里。我國將會(huì )迎來(lái)新一輪管道建設高潮。加強管道保護法治建設，運用法律保障管道運行安全，對于保障能源供給和公共安全具有重要意義，是一個(gè)長(cháng)期重大課題。

為了配合國務(wù)院有關(guān)部門(mén)做好《石油天然氣管道保護法》修訂工作，提升依法保障管道安全運行的水平，中石油集團公司于去年啟動(dòng)了關(guān)于石油天然氣管道保護法修訂建議重大問(wèn)題研究課題。該課題已于今年9月29日通過(guò)專(zhuān)家評審，并被評為集團公司2017年軟科學(xué)課題優(yōu)秀成果。最近，本刊編輯部（簡(jiǎn)寫(xiě)為G）采訪(fǎng)了課題組負責人（簡(jiǎn)寫(xiě)為K）。

G：關(guān)于石油天然氣管道保護法修訂建議重大問(wèn)題研究課題近日已通過(guò)評審，并獲得了中石油集團公司2017年軟科學(xué)課題優(yōu)秀成果。您作為課題負責人，請問(wèn)為什么要開(kāi)展這個(gè)課題，意義何在？

K：進(jìn)入二十一世紀以來(lái)，油氣管道建設和城鄉建設同步加快，經(jīng)濟發(fā)展與管道保護之間的矛盾日趨突出。管道違法占壓和周邊近距離施工活動(dòng)頻繁，損壞管道事故屢屢發(fā)生，直接威脅管道安全運行。國家為此于2010年頒布了《石油天然氣管道保護法》，這是國家在油氣管道運輸領(lǐng)域的首部立法，它確立了管道保護的管理體制機制，規范了工程相交相遇關(guān)系，建立了施工挖掘活動(dòng)的審批管理制度，明確了相關(guān)法律責任，對有效保障管道安全運行及國家能源安全、公共安全發(fā)揮了重要作用。主要體現在以下4個(gè)方面：

1、確立了管道保護管理體制機制。管道保護法確立了政府領(lǐng)導、部門(mén)監管、企業(yè)主責的管道保護體制。一是，規定了縣級以上地方人民政府管道保護工作的領(lǐng)導責任；二是，明確了國務(wù)院和省級政府能源主管部門(mén)作為管道保護主管部門(mén)的職責；三是，確立了管道企業(yè)作為維護管道運行安全第一責任人的責任；四是，確立了管道規劃、建設、運行中的各項安全保護制度，規定了建設工程及活動(dòng)與管道之間的安全保護距離；五是，確立了管道建設工程與其他建設工程相遇關(guān)系處理的基本規則等。法律的上述規定體現了全面保護、預防為主、綜合治理的理念，為預防違法占壓和施工挖掘損壞管道提供了必要的保障。

2、加強了地方管道保護法治建設。浙江、山西、江西、貴州、深圳、河南等省市根據上位法和地方實(shí)際，相繼出臺管道保護條例和規章，明確管道保護工作主管部門(mén)、相關(guān)部門(mén)和管道企業(yè)的法律責任，普遍建立了省市縣三級管道保護工作體系和管道保護工作聯(lián)席會(huì )議制度，做到上下貫通、責任明確、分工具體。深圳市政府還成立了管道保護執法機構，使管道周邊違法挖掘施工活動(dòng)能夠及時(shí)發(fā)現、及時(shí)處理。

3、提升了企業(yè)依法保護管道能力。中石油、中石化、中海油管道企業(yè)以管道保護法為武器，將預防施工挖掘損壞管道作為管理重點(diǎn)，通過(guò)加強與沿線(xiàn)地方政府和施工企業(yè)的合作，開(kāi)展法律宣傳，積極爭取民眾對管道保護工作的支持，努力改善管道外部的社會(huì )環(huán)境。改進(jìn)提升人防、物防、技防、信息防水平，加強巡檢和工程現場(chǎng)監護，將安全隱患消滅在萌芽狀態(tài)，防止了重大事故的發(fā)生，保障了管道安全運行。

4、促進(jìn)了安全隱患整治工作開(kāi)展。管道保護法所建立的預防違法占壓和施工挖掘損壞管道的制度，為全國范圍開(kāi)展管道安全隱患整治專(zhuān)項行動(dòng)提供了有力指導，取得了突出成績(jì)，到2016年底，各級政府和企業(yè)累計投入隱患整改資金300余億元，拆除建筑物1.2萬(wàn)多座，停輸改線(xiàn)管道近5000多公里，隱患整改率超過(guò)99%。

在管道保護法為保障油氣管道運行安全、推動(dòng)管道保護法制建設發(fā)揮重要作用的同時(shí)，也應看到由于受當時(shí)環(huán)境和條件的制約，法律也存在一些不足，加之頒布后我國正處于城鄉建設大發(fā)展時(shí)期，所遇到的各種矛盾尖銳復雜，公眾對于管道安全保護意識淡薄，給法律的實(shí)施帶來(lái)了許多困難和挑戰。據2014年全國排查統計，輸油氣管道存在各類(lèi)安全隱患2.9萬(wàn)處，其中占壓和管道保護距離不足的問(wèn)題超過(guò)2/3，由此大大增加了施工挖掘損壞管道的幾率和事故風(fēng)險。2013年以來(lái)先后發(fā)生了青島“11.22”原油管道泄漏爆炸、大連“6.30”原油管道被施工鉆漏爆燃、中衛“7.21”天然氣管道被鉆破發(fā)生泄漏等數起重大事故。

事故是一面鏡子，既可以檢驗法律實(shí)施效果，同時(shí)也為修改完善法律提供了“全尺寸真實(shí)試驗”的依據。通過(guò)七年來(lái)的法律實(shí)踐和不斷汲取各類(lèi)事故教訓，各級政府和管道企業(yè)對管道保護的重要性和內在規律有了進(jìn)一步認識和把握，積累了豐富的經(jīng)驗，形成了比較廣泛的共識，修改法律的時(shí)機已經(jīng)成熟。課題由中石油集團政策研究室下達，中石油集團法律事務(wù)部作為課題的需求方，甘肅省管道保護協(xié)會(huì )作為課題的承擔方。課題得到了地方政府部門(mén)、高等院校和中石油、中石化、中海油等10多家單位的參與和支持。專(zhuān)家們對研究報告提出了許多中肯的意見(jiàn)和建議。法律修訂是一個(gè)復雜的系統工程，我們的課題研究工作僅涉及到其中一部分，廣度深度還不夠，還有大量的工作要做。

G：是的，任何一部法律都需要在實(shí)踐中不斷總結完善，在您看來(lái)，《石油天然氣管道保護法》存在哪些不足？

K：我們在調研中廣泛征求了各級政府官員、企業(yè)領(lǐng)導和基層員工的意見(jiàn)和建議，普遍反映法律實(shí)施中存在以下幾方面的問(wèn)題。

1、有些規定比較原則。一些條款內容針對性和可操作性不強，缺乏剛性約束力，缺少配套的法律實(shí)施辦法，現實(shí)中的大量問(wèn)題不得不依靠低效重復的協(xié)調去解決，難以適應不斷變化的形勢。

2、管理體制不夠健全。相關(guān)政府部門(mén)的責任不明確、不落實(shí)，沒(méi)有形成合力，屬地管理缺少制度保障，行業(yè)監管機構缺位。

3、相關(guān)配套制度不完善。如城鄉規劃和管道建設規劃相銜接制度，管道通過(guò)權制度，管道周邊項目建設施工活動(dòng)審批制度，管道完整性管理，管道安全保護距離標準等。

4、利益調節機制不配套。在稅收和用地補償等方面沒(méi)有建立有效的利益調節機制，挫傷了地方政府和群眾建設和保護管道的積極性。

5、公眾參與渠道不暢。未體現公眾教育重要性，缺少公眾參與管道保護的手段和渠道，事故應急響應體系不完善。

在課題研究中，我們也了解了美國、俄羅斯、加拿大等國家的管道法律制度，其中一些做法，對完善我國管道保護法律制度有積極借鑒意義。

如美國政府建立管道地理信息系統，設置全國“811”免費呼叫電話(huà)號碼，方便挖掘者開(kāi)挖前報告挖掘信息、了解管道位置；政府制定面向機關(guān)、學(xué)校、企業(yè)和居民的管道保護公共教育計劃和實(shí)施標準，養成全社會(huì )保護管道安全的意識等。政府鼓勵由管道企業(yè)與其他相關(guān)企業(yè)成立防止地下設施損壞的公共聯(lián)盟等社會(huì )組織，通過(guò)總結實(shí)踐經(jīng)驗并經(jīng)聯(lián)盟成員一致認可，發(fā)布最佳實(shí)踐指南，作為聯(lián)盟成員共同遵循的規則，使事故率明顯下降。政府還通過(guò)安全立法，不斷充實(shí)加強交通運輸部門(mén)對管道安全的監管和執法，完善防止挖掘損壞管道各項法律制度，作為管道安全合規性檢查及違規執法的依據。

美國政府還規定管道公司在項目定線(xiàn)后，與管道沿線(xiàn)的土地所有者協(xié)商達成管道通過(guò)權（地役權或租賃權）合同，其中包括補償金、土地復原和以后的用地限制。使管道公司取得了獨立的土地使用權利。

俄羅斯政府規定人口密集場(chǎng)所如車(chē)站、機場(chǎng)、學(xué)校、醫院、居民區等距10兆帕以上天然氣管道的距離，按照管道直徑150—1400毫米等7個(gè)檔次，規定最小距離為60米，最大距離為420米，并在管道周邊設置保護帶。

加拿大政府規定管道周邊土地利用分為兩個(gè)區域，一是管道走廊，該區域內禁止一切威脅管道安全運行的活動(dòng)和土地開(kāi)發(fā)利用；二是咨詢(xún)區，寬度為管道中心線(xiàn)兩側各200米的區域，在該區域的任何土地開(kāi)發(fā)建設都應與管道公司咨詢(xún)磋商。

G: 在課題研究中，您感到難度最大或者說(shuō)最需要解決的問(wèn)題是什么？

K：是管道通過(guò)權問(wèn)題。也是地方和企業(yè)矛盾最為集中的一個(gè)問(wèn)題，表現為以下兩個(gè)方面：

臨時(shí)用地與永久占用矛盾突出。我國管道建設站場(chǎng)、閥室為永久征地，管材堆放、施工作業(yè)帶為臨時(shí)用地，而管道線(xiàn)路部分（管道中心線(xiàn)兩側各5米）是按照臨時(shí)用地征用，名為臨時(shí)用地、實(shí)則永久占用。管道企業(yè)只向土地權利人一次性支付臨時(shí)用地補償費（一般為土地年產(chǎn)值的2倍-6倍），沒(méi)有將管道安全運行對土地使用的長(cháng)期限制和影響考慮進(jìn)去，導致管道企業(yè)與土地所有人權利矛盾尖銳，不斷引發(fā)占壓、擅自施工挖掘損壞管道等安全隱患。因地方城鄉規劃調整致使管道改線(xiàn)時(shí)，管道企業(yè)權益往往得不到有效保障，管道保護制度難以全面落實(shí)。

高額補償沒(méi)有換取通行保障。對管道線(xiàn)路用地多采用“只補不征”的模式，有的補償數額已超過(guò)永久征地標準。以西氣東輸管線(xiàn)甘肅段為例，西一線(xiàn)、西二線(xiàn)、西三線(xiàn)臨時(shí)用地補償標準分別是當地土地年產(chǎn)值的2倍、4倍和6倍，而有的正在規劃建設的管道，臨時(shí)用地補償標準已提到了20倍。管道企業(yè)雖然向政府支付了高額補償費用，但僅保證了建設用地需求，臨時(shí)用地期滿(mǎn)后管道企業(yè)和土地權利人之間缺少契約關(guān)系，管道長(cháng)期的土地通行權利仍然無(wú)法得到有效保障。在這種情況下，企業(yè)往往采用高額補償的方式來(lái)解決一些突出矛盾。

這里有個(gè)例子很能說(shuō)明問(wèn)題，美國油氣長(cháng)輸管道長(cháng)度達到60多萬(wàn)公里，是我國的5倍多，由于建立了管道通過(guò)權制度，管道企業(yè)與土地權利人很少發(fā)生糾紛和矛盾。美國國家標準《輸氣和配氣管道系統》根據人口和建筑物密度將管道周邊地區劃分為4級地區，規定1至2級地區每年至少巡檢1次，3級地區每6個(gè)月巡檢1次，四級地區每3個(gè)月至少巡檢1次。而我國管道企業(yè)由于缺乏相應制度保障，為了防范各種違章占壓和施工挖掘損壞管道，一般每天至少巡檢1次，四級地區有的每天高達4次，為此投入的人力、物力和財力不計其數。

G：看來(lái)建立管道通過(guò)權制度非常重要，這是解決管道上方違法占壓和防止發(fā)生施工挖掘損壞管道的重要基礎。課題組對此開(kāi)展了哪些研究？

K：首先，我們對國內部分學(xué)者和專(zhuān)家的觀(guān)點(diǎn)進(jìn)行了梳理。參閱了相關(guān)著(zhù)作并登門(mén)請教討論，虛心聽(tīng)取他們的建議。其次，查閱了相關(guān)法律法規的規定。如1995年原國家土地管理局關(guān)于確定土地所有權和使用權的若干規定提出，“地面與空中、地面與地下立體交叉使用土地的（樓房除外），土地使用權確定給地面使用者，空中和地下可以確定為他項權利”，在程序上確立了類(lèi)似地役權的制度。2007年《物權法》提出了地役權制度。2014年國土資源部《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》和實(shí)施細則等，進(jìn)一步規定“因鋪設電線(xiàn)、電纜、水管、輸油管線(xiàn)、暖氣和燃氣管線(xiàn)等利用他人不動(dòng)產(chǎn)的”可申請地役權登記。這些都為設立管道通過(guò)權制度提供了法律依據。再次，到中石油、中石化、中海油管道企業(yè)和管道途經(jīng)省份開(kāi)展調研，聽(tīng)取各方意見(jiàn)并選擇甘肅省張掖市為樣本進(jìn)行實(shí)地測算，最終形成了有關(guān)成果。

一是論證了建立管道通過(guò)權制度必要性和可行性。

根據《物權法》規定，土地承包經(jīng)營(yíng)權人依法對其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有占有、使用、收益的權利，有權從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農業(yè)生產(chǎn)。由于管道企業(yè)未取得獨立的土地權利，當土地承包經(jīng)營(yíng)權人利用土地的行為可能危害管道安全時(shí)，管道企業(yè)往往缺乏對抗的法律依據，很難要求其無(wú)條件拆除占壓物。借鑒國外經(jīng)驗并依照國內法律的有關(guān)規定，依法確立管道通過(guò)權制度，使管道企業(yè)取得獨立的土地權利，從而減少土地矛盾，保障管道的安全通行，應是比較好的選擇。

二是結合實(shí)際提出管道地役權合同的基本思路。

1、確定了地役權補償系數。根據管道保護法規定，管道通過(guò)集體所有的土地，影響土地使用的，管道企業(yè)應當按照管道建設時(shí)土地的用途給予補償。我們經(jīng)過(guò)調查，將管道運行對土地的影響劃分為對土地耕作功能的影響（農作物減產(chǎn)）、土地承載功能影響（禁止修建建、構筑物）、土地資產(chǎn)功能影響（土地流轉價(jià)值降低）等三類(lèi)，并據此制定地役權補償系數。補償費用以永久性征地標準作為基數，乘以地役權補償系數計算。地役權補償系數由管道管徑系數和土地利用影響系數綜合確定。補償標準建議由省級人民政府制定。

2、確定了影響土地的補償范圍。根據管道保護法規定，管道中心線(xiàn)兩側各5m范圍為管道保護核心區域，也是土地限制使用的區域。因此將管道地役權的補償寬度確定為10m，補償費用采用分期或分年度支付方式。

3、確定了地役權合同主要條款。管道通過(guò)土地的具體位置以及占用土地的面積；補償費用和支付方式；對土地利用限制的要求；合同期限；當事人雙方的權利、義務(wù)和法律責任。地役權合同由國土部門(mén)組織管道企業(yè)和村民委員會(huì )簽訂。

G:課題研究報告最終對《石油天然氣管道保護法》提出了哪些修訂建議？

K:研究報告共提出21條修訂建議，其中修正15條，新增6條。重點(diǎn)圍繞以下兩個(gè)方面。

（一）完善預防施工挖掘損壞管道制度

1、完善管理體制機制。明確石油、天然氣管道是重要的能源基礎設施，受?chē)�家法律保護；成立專(zhuān)業(yè)的管道安全監管機構；將管道規劃和管道中心線(xiàn)等數據納入城鄉規劃管理并登記備案；建立管道保護聯(lián)席會(huì )議制度，明確規定規劃、建設、國土、安監等相關(guān)部門(mén)的責任；統一規定縣級以上人民政府發(fā)改（能源）部門(mén)為管道保護工作的主管部門(mén)，賦予鄉鎮政府、村委會(huì )管道保護的責任和義務(wù)，落實(shí)管道保護行政執法權等（見(jiàn)管道保護法修訂建議稿第五條、第六條、第二十條和第一章新增加條款）。

2、落實(shí)企業(yè)主體責任。在管道規劃、設計、施工、運營(yíng)等環(huán)節實(shí)施完整性管理，定期開(kāi)展完整性評價(jià)；加強高后果區管理；加強人防、物防、技防、信息防措施，強化施工現場(chǎng)安全指導責任；做好企業(yè)應急預案與政府應急預案相銜接；處理好管道建設運營(yíng)與地方經(jīng)濟建設的關(guān)系，跨省長(cháng)輸管道應在途經(jīng)省份設立聯(lián)絡(luò )協(xié)調工作機構（見(jiàn)管道保護法修訂建議稿第七條、第三十七條、第三十九條、第五十條）。

3、擴大社會(huì )參與渠道。實(shí)現全國管道地理信息系統互聯(lián)互通，建立管道保護免費統一呼叫電話(huà)，制定舉報獎勵制度，加強管道保護法律宣傳和文化建設，調動(dòng)公眾參與管道保護工作的積極性，鼓勵社會(huì )組織參與行業(yè)自律和標準制定等工作（見(jiàn)管道保護法修訂建議稿第一章、第三章新增加條款）。

4、明確管道保護距離要求。嚴格規定新建管道應避讓城鄉規劃區和高后果區。在法律規定的油氣管道中心線(xiàn)兩側各5米的核心保護區范圍之外，根據管道輸送介質(zhì)、壓力和管徑再分別設立一定距離的管道保護帶和安全咨詢(xún)區，管道保護帶內嚴禁修建人口密集場(chǎng)所和危險化學(xué)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，在安全咨詢(xún)區范圍內進(jìn)行上述項目建設應征求管道企業(yè)同意和有關(guān)部門(mén)批準（見(jiàn)管道保護法修訂建議稿第十一條、第三十一條）。

（二）依法確立管道通過(guò)權（地役權）制度

1、明確管道通過(guò)權（地役權）法律地位。規定管道需要通過(guò)集體所有的土地或者他人取得使用權的國有土地的，依照《物權法》等法律、法規的規定，應當辦理地役權登記，取得管道地下通過(guò)和檢測、維修作業(yè)的等權利（見(jiàn)管道保護法修訂建議稿第十四條、第十五條）。

2、明確補償原則、補償范圍、補償標準。規定國土資源部門(mén)應當遵循保護管道安全、維護土地權利人合法權益的原則，按照管道中心線(xiàn)兩側各五米地域范圍，根據影響土地使用的程度和管道建設時(shí)土地的用途，制定補償標準，并對土地權利人給予補償（見(jiàn)管道保護法修訂建議稿第十四條）。

3、明確各方的權利義務(wù)以及權利登記等。在地役權合同中規定管道企業(yè)和土地權利人雙方各自應履行的權利、義務(wù)和法律責任。向當地國土部門(mén)辦理地役權登記手續（見(jiàn)管道保護法修訂建議稿第十四條）。

《管道保護》2017年第6期（總第37期）