編者按： 《石油天然氣管道保護法》在實(shí)施8年之后，開(kāi)始了首次修訂工作。之所以要在這個(gè)時(shí)候進(jìn)行修訂完善，一是近年來(lái)發(fā)生幾起重大管道安全事故，暴露了法律存在的缺陷，不堵塞漏洞將會(huì )釀成更為嚴重的后果；二 是新一輪的管道建設高潮即將到來(lái)，需要強有力的法治手段為其保駕護航；三是黨中央國務(wù)院對安全生產(chǎn)極為重視，應在法律中更好地體現建立管道安全保護監管責任制度的要求。

為了配合國家有關(guān)部門(mén)做好管道保護法修訂工作，《管道保護》主編朱行之采訪(fǎng)了中國石油大學(xué)（北京）安全系主任帥健教授，請他介紹和分析美國管道安全立法經(jīng)驗，并對我國管道保護法修訂工作提出有益的建議�，F摘要刊登帥健教授的對話(huà)內容，以饗讀者。

問(wèn):美國在管道安全立法方面有較為成熟的經(jīng)驗，請您介紹一下有哪些特點(diǎn)？

答: 美國是世界上擁有油氣管道最多的國家，非常重視油氣管道安全的立法。為了保證油氣管道安全，減輕公眾對于油氣管道安全的擔心，美國早在1968年就頒布了第一部管道安全法案——《1968天然氣管道安全法案》（Natural Gas Pipeline Safety Act of1968）。自那時(shí)以來(lái)，美國國會(huì )通過(guò)了13部有關(guān)管道安全的法案，法案內容列入《美國法典》第49卷運輸（United States Code Title 49， Transportation）第VIII分冊。內容上，既涉及管道的安全標準，也對法案執行過(guò)程中的資格認證、司法復核、豁免、民事處罰、司法權、檢查、記錄、報告、行政執法、年度報告和財政撥款等進(jìn)行了詳細而全面的規定。

此外，與管道安全法案相配套的是美國的聯(lián)邦規章（Code of federal regulation），法律授權運輸部（Department of Transportation， DOT）負責制定管道安全的聯(lián)邦規章，為油氣管道設施的設計、建設、測試、運行、更換和維護等建立最低安全標準。管道安全法案和聯(lián)邦規章相結合，構成了美國管道安全的法規體系。經(jīng)過(guò)不斷改進(jìn)，該法規內容系統科學(xué)，體現了從“治”到“防”的現代安全管理思路，在可操作性方面呈現出標準化、程序化和一體化的特點(diǎn)。

總體看來(lái)，美國的油氣管道安全立法有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

（1）立法宗旨明確且法規體系科學(xué)完整美國管道安全法的立法宗旨非常明確，就是建立油氣管道設施的最低（實(shí)際上是必須的）安全標準，規定監管部門(mén)和管道企業(yè)的權力與義務(wù)，協(xié)調與公眾的關(guān)系，這一宗旨從未改變，其法律文本的框架體系從1968年第一部天然氣管道安全法案到現在，雖然立法內容有大量增加，但其法律文本結構相對穩定，所以其法律內容的延續性較強，也較具系統性。

（2）立法始終以問(wèn)題為導向從立法進(jìn)程來(lái)看，每次法案的發(fā)起都是為解決油氣輸送管道面臨的新問(wèn)題，既有管道系統的擴展，如最初只是針對天然氣管道立法，后來(lái)擴展到危險液體管道（即輸油管道），再后來(lái)將LNG設施、儲氣庫等也納入立法范圍；也考慮到管道事故對公共安全的影響，如1999年華盛頓州Bellingham成品油管道事故、2000年新墨西哥州Carlsbad天然氣管道爆炸事故、2006年阿拉斯加州Prudhoe灣原油管道泄漏事故后，管道安全立法中逐步增加了完整性管理、挖掘損傷預防以及低應力管道監管的內容，反映了從管道事故中吸取深刻教訓。

（3）體現了集中監管的特點(diǎn)美國的管道安全法案授權運輸部（DOT）負責制定管道安全的最低聯(lián)邦標準及相應的監管責任。盡管在歷史上，美國國會(huì )和公眾對美國運輸部的監管職責也提出了不少批評，并且也一直在協(xié)調其與美國國土安全部（Department of Homeland Security， DHS）等其它政府部門(mén)的監管職責，但運輸部（DOT）的主要監管責任從未有太大的變化，監管體系相對穩定。

（4）與技術(shù)標準銜接較好管道安全既是管理問(wèn)題，也與技術(shù)問(wèn)題密切相關(guān)。由于聯(lián)邦規章對重要的技術(shù)問(wèn)題是直接引用技術(shù)標準，如美國工程師協(xié)會(huì )（American Society ofMechanical Engineers， ASME）的輸送管道系列標準，所以，與技術(shù)標準的銜接較好。一般情況下，是技術(shù)標準修改在先，在試用一段時(shí)間后，才會(huì )被法律引用，對技術(shù)標準的及時(shí)引用，也體現了法規在技術(shù)上的成熟性和先進(jìn)性。

問(wèn)：美國政府是如何進(jìn)行安全監管和要求企業(yè)履行安全責任的？

答： 美國的管道安全法案授權運輸部（DOT）負責管道安全監管，運輸部（DOT）通過(guò)管道與危險材料安全管理局（Pipeline and Hazard MaterialSafety Administration, PHMSA）下屬的管道安全辦公室（Office of Pipeline Safety， OPS）監督法規執行情況�；�于法律授權，管道安全辦公室（OPS）采用系列策略促進(jìn)管道企業(yè)遵守安全法規，包括管道設施和建設項目的物理檢驗、管理體系的程序檢驗、安全事故的調查以及維持與管道企業(yè)的對話(huà)等；通過(guò)多種方式，如發(fā)布指令、條例、指南，以及舉辦公共聽(tīng)證會(huì )議等，闡明其預定期望；依靠一些強制措施，包括行政措施和民事處罰，糾正管道企業(yè)的安全違章，指導企業(yè)采取預防性措施排除潛在的管道安全問(wèn)題。

美國在“9.11”事件后成立的國土安全部（DHS）也負有管道安全的監管職能。 2002年11月25日，總統布什簽署《國土安全法案》（HomelandSecurity Act），成立國土安全部。國土安全部下設的信息分析與基礎設施保護局是重要基礎設施安全保護工作的主管部門(mén)，其下設重要基礎設施保障辦公室和國家基礎設施保護中心，前者負責協(xié)調重要基礎設施（包括油氣管道）的安全保護工作，后者負責偵查、預防、打擊針對重要基礎設施發(fā)生的惡意行動(dòng)，并協(xié)調應急活動(dòng)。

美國法律要求管道企業(yè)履行安全責任。管道企業(yè)嚴格遵守國家法律法規，依法制定自己的企業(yè)標準，接受政府部門(mén)的監管。如在管道規劃設計階段，向國家能源委員會(huì )提出申請并確保管道設計符合相關(guān)標準規范，獲批后方可建設，并向主管部門(mén)報告施工過(guò)程發(fā)生的任何變更情況；在公共聽(tīng)證階段，積極參與利益相關(guān)方召開(kāi)的聽(tīng)證會(huì )，及時(shí)提供風(fēng)險評估報告；管道投入運行后，建立管道監控系統和工作記錄管理系統，制定管道運行與維護方案，定期對管道進(jìn)行檢測，及時(shí)發(fā)現隱患并采取防范措施，必要時(shí)還應上報政府有關(guān)部門(mén)，不可瞞報、隱瞞。一旦發(fā)生事故，管道企業(yè)和相關(guān)管理人員將會(huì )受到嚴厲的懲處。例如，對1999年華盛頓州Bellingham成品油管道事故，美國司法部門(mén)判定該管道的運營(yíng)商——奧林匹克管道公司（Olympic Pipe Line Co.）負有安全責任，對該公司、該公司的股東公司以及公司雇員共提起7項訴訟，包括對公司處以總額1.12億美元的罰金，判決奧林匹克管道公司前副總裁兼經(jīng)理弗蘭克·霍普夫（FrankHopf）、控制室總監羅恩·布倫頓（Ron Brentson）等有期徒刑6個(gè)月，管道爆炸時(shí)在控制室值班的雇員凱文（Kevin Dyvig）也被判緩期一年徒刑等。奧林匹克公司后來(lái)因無(wú)力“賠償總額超過(guò)7億美元的刑事和民事索賠”而申請破產(chǎn)（該事故請見(jiàn)相關(guān)鏈接）。

問(wèn)：美國是如何加強高后果區管理和防止施工挖掘損傷管道事故發(fā)生的？

答： 美國在立法中重視管道高后果區管理和挖掘損傷的預防�！�2002管道安全改進(jìn)法案》首次明確要求管道企業(yè)識別高后果區，對該區域管段進(jìn)行風(fēng)險分析，實(shí)施完整性管理，并制定詳細的檢測計劃，要求在10年內完成全國所有高后果區輸送天然氣和危險液體的管道的內檢測和直接評估，問(wèn)題較多的管道應優(yōu)先在5年內完成檢測，以后所有管道都必須定期進(jìn)行檢測，大型城市及其周邊管線(xiàn)應重點(diǎn)檢測。

《2006管道檢驗、保護、強制執法與安全法案》首次授權OPS處理防止挖掘損傷管道的問(wèn)題，將防止第三方損傷管道程序提升到聯(lián)邦一級水平。根據該法案，聯(lián)邦規章中對預防管道第三方損傷提出了具體要求，要求在全美建立“811”統一電話(huà)呼叫系統，規定在挖掘之前，挖掘作業(yè)者必須通過(guò)統一電話(huà)呼叫系統，獲得定位和標記，以確保埋地管道不會(huì )受到挖掘損傷。以這種方式，大大降低了管道挖掘損傷事故的發(fā)生。

問(wèn)：自2010年管道保護法頒布實(shí)施以來(lái)，今年國家有關(guān)部門(mén)第一次對這部法律進(jìn)行修訂，意義重大，各界對此抱有很大期望。您對法律修訂工作有何建議？

答： 管道保護法實(shí)施的這8年時(shí)間，是我國油氣管道建設最快的一段時(shí)間，也是管道事故發(fā)生較多的一段時(shí)間，一些事故的發(fā)生暴露出管道保護法中存在的問(wèn)題。當前，有關(guān)部門(mén)啟動(dòng)對這部法律的修訂，進(jìn)一步明確政府部門(mén)、管道企業(yè)及其公眾的責任和義務(wù)，建立有效的管道安全保障機制，這對于我國油氣管道的發(fā)展具有里程碑意義。

參照美國油氣管道安全立法經(jīng)驗，結合我國的具體情況，提出以下建議。

（1）重點(diǎn)研究管道用地問(wèn)題管道保護法規定管道中心線(xiàn)兩側各5米內禁止一系列危害管道的行為，但對這一距離未作定義，這就可能存在三種解釋?zhuān)阂皇墙忉尀榘踩�距離，由于油氣管道事故后果影響范圍遠大于此范圍，作為安全距離來(lái)講完全不合適；二是解釋為保護距離，也不恰當，例如5米之外非壓線(xiàn)占壓，也可能導致管道下沉或側向位移，對管道造成嚴重影響；三是維修間距，對于大口徑管道的維修作業(yè)，這一距離也不一定夠，另外，如果是定向鉆穿越，一般不會(huì )開(kāi)挖維修，沒(méi)有必要留這樣的維修間距。解決這一問(wèn)題的途徑可以像一些專(zhuān)家所建議的那樣，確立管道路權，但這樣又涉及管道用地，影響很大，需要從法理和技術(shù)層面充分研究，提出合理可行的解決方案。

（2）加強對第三方損傷的監管第三方損傷在我國是非常突出的問(wèn)題，這一問(wèn)題目前至少有三種情況：一是打孔盜油（氣），二是挖掘損傷，三是人為地質(zhì)災害。第一種情況屬刑事犯罪，應該追究刑事責任；對于第二種情況，國外是通過(guò)統一電話(huà)呼叫系統制度，因此，我國應著(zhù)手搭建油氣長(cháng)輸管道的全國統一電話(huà)系統，建立長(cháng)效機制；第三種情況近年來(lái)有逐漸增多的趨勢，例如在管道通過(guò)的斜坡上方堆土、開(kāi)挖，在斜坡下方取土，在軟土地基區域的管道上方堆土等，極有可能導致管道位移而引發(fā)嚴重事故，這類(lèi)在管道周邊地區的施工管理與巡線(xiàn)維護應該納入法規。

（3）引入豁免機制豁免機制是美國管道法律制度的一項重要內容，例如，對輸氣管道的地區等級升級的管理。地區等級升級是在管道規劃設計階段，周邊人口密度較低，后由于某種原因，管道周邊人口大量增加的情況，在我國較為多見(jiàn)。因為地區等級是輸氣管道的壁厚、截斷閥間距等關(guān)鍵安全設計的基本依據，所以這種地區等級的升級，會(huì )對管道的安全性帶來(lái)嚴重影響，解決這一問(wèn)題的途徑，美國是采取豁免制，即管道企業(yè)根據管道安全辦公室（OPS）制定的輸氣管道地區等級升級要求，自行檢查升級地區管道的基本安全條件并制定升級方案，報管道安全辦公室（OPS）批準，這種做法，既體現了管道企業(yè)的安全生產(chǎn)主體責任，也保障了管道的基本安全條件，不失為一種可供借鑒的做法。

（4）實(shí)施管道事故的分級報告制度這樣做的好處，一是可以依法查處不報和瞞報管道事故的行為；二是可以建立管道失效數據庫，為全面排查系統性風(fēng)險、進(jìn)行風(fēng)險管控提供依據；三是保障公眾的知情權，對管道的安全狀況有正確的認識。

（5）完善法律的配套條例與標準我國的法規標準體系是法律—條例—部門(mén)規章—技術(shù)標準，任何一項法律的實(shí)施都離不開(kāi)條例、部門(mén)規章與技術(shù)標準的配套支持，目前的管道保護法缺乏監管部門(mén)條例或部門(mén)規章的配套，與現行的一些重要技術(shù)標準的關(guān)系也不明確，影響了法律規定的實(shí)施效果。

（6）探索相對集中的監管模式法律的實(shí)施是由國家強制保障的，因此監管是法規體系的重要組成部分，對于一項法律的實(shí)施來(lái)講是至關(guān)重要的。相對于美國以及其他國家的管道安全監管機制，我國的管道安全監管職責較為分散，監管部門(mén)之間存在職責不清、重疊參與的情況。此外，由于沒(méi)有集中監管，難以引入豁免機制、統一電話(huà)呼叫系統以及事故分級報告制度等好的做法，再者，多方監管容易對管道企業(yè)產(chǎn)生束縛，不利于落實(shí)管道企業(yè)的安全生產(chǎn)主體責任。

《管道保護》2018年第4期（總第41期）