編輯部： 當前管道企業(yè)管理體制機制，能否適應資產(chǎn)完整性管理的需要？請各位談?wù)勛约旱目捶ā?/p>

吳志平  中石油股份天然氣與管道分公司管道處處長(cháng)

張對紅  中石油管道建設項目經(jīng)理部技術(shù)處處長(cháng)

幺惠全  中石油西氣東輸管道公司總經(jīng)理助理、管道處處長(cháng)

馮慶善  中石油管道公司完整性管理中心主任

陸 忠  中石油北京天然氣管道公司管道處處長(cháng)

楊永和  中石油西部管道公司管道處處長(cháng)

路書(shū)博  中石化銷(xiāo)售華北分公司濟南管理處處長(cháng)助理

吳志平： 管道完整性管理是當今世界上較為先進(jìn)的管道管理方法，是一種以預防為主的管理模式。主要通過(guò)對管道面臨的風(fēng)險因素進(jìn)行識別和評價(jià)，并針對性地實(shí)施風(fēng)險減緩措施，將風(fēng)險控制在合理、可接受的范圍內，使管道始終處于可控狀態(tài)，預防事故發(fā)生，保證管道安全經(jīng)濟地運行。完整性管理的內容是以風(fēng)險提前防控為核心，而傳統的管道安全生產(chǎn)管理多為被動(dòng)的事后響應，在管道資產(chǎn)規模不大的情況下，兩種管理方法沒(méi)有明顯的優(yōu)劣，但對于規模較大的管道系統而言，完整性管理可以有效地提高管道維護資源的使用效率，取得最佳的風(fēng)險控制效果。

我們知道，量化的風(fēng)險是失效概率與失效后果的乘積，衡量特定管道段的風(fēng)險大小要同時(shí)考量上述兩個(gè)因子。然而，在我們現行的管理體制中，安全責任判定通常只考慮事故后果的嚴重程度，從而導致管理者在實(shí)施完整性管理過(guò)程中過(guò)分強調失效的后果的嚴重程度，而忽視對失效可能性的理性判斷，最終將有限的維護資金盲目投入到較低風(fēng)險的管段（極低失效概率X較高失效后果），降低了完整性管理的效能。完整性管理方法正確地運用，需要科學(xué)合理地建立風(fēng)險可接受標準，對政府和企業(yè)管理者而言，確定標準，承擔風(fēng)險的確需要一股勇氣，更需要機制的配合。

馮慶善： 管道完整性管理和資產(chǎn)完整性管理可能在概念上存在一定的區別。

管道完整性管理是一種預防為主的管理理念，基于對管道數據管理的基礎，通過(guò)風(fēng)險評價(jià)、內外檢測等技術(shù)手段，識別出管道可能存在的風(fēng)險和缺陷，及時(shí)進(jìn)行風(fēng)險預控和缺陷維修，避免事故的發(fā)生。這是一個(gè)基于預防事故體系下的管理模式，使得管道管理各項決策和維修更有依據、有針對性，新的管理模式，必然對傳統的管理方式和方法帶來(lái)影響。管道分公司通過(guò)近年來(lái)的探索，首先在國內成立了專(zhuān)門(mén)的部門(mén)管理公司完整性管理的相關(guān)業(yè)務(wù)，實(shí)現了管道系統的風(fēng)險評價(jià)和缺陷診斷，提高了對管道的認知深度，避免了大量隱患發(fā)展至事故，效果顯著(zhù)。在這個(gè)過(guò)程中，分公司整體在基于完整性管理結論的投資計劃管理、風(fēng)險管理、工藝運行、管道維修管理和應急管理等都發(fā)生了相應的變化，應該說(shuō)當前管道分公司的管理現狀適應了管道完整性管理的需求。

路書(shū)博： 我感到石化系統現有的管道管理機制還有待于改進(jìn)和完善。

多年來(lái)，天然氣、原油、成品油三種不同介質(zhì)的長(cháng)輸管道，從建設到運行，分別由三個(gè)不同板塊的企業(yè)進(jìn)行管理。雖然輸送工藝基本相同，但從路由規劃到日常管理都有一定差別，這主要是因為不同板塊的企業(yè)管理體制、機制和理念的不同，使長(cháng)輸管道的管理水平和安全狀態(tài)存在著(zhù)差異，潛藏著(zhù)不同程度的安全隱患。同時(shí)也增加了企業(yè)與政府協(xié)調的難度。

建議整合系統內三種不同介質(zhì)的長(cháng)輸管道企業(yè)管理模式，實(shí)行“高層設計、分級管理”，整合資源、統一立項、規劃和管理，以此增強管道企業(yè)的核心競爭力和執行力，理順長(cháng)輸管道企業(yè)管理體制，強化績(jì)效管理考核機制，節省資源，同時(shí)也有利于企業(yè)與政府的協(xié)調、溝通。

陸忠： 從北京天然氣公司的情況看，管道管理和資產(chǎn)完整性管理基本相適應。

公司建立QHSE管理體系和應急管理體系，強化風(fēng)險評價(jià)與控制，推進(jìn)三基工程和管理提升，落實(shí)安全環(huán)保責任，保證了管道安全平穩運行，為資產(chǎn)完整性管理夯實(shí)了基礎。

近幾年隨著(zhù)管道沿線(xiàn)地方經(jīng)濟建設的飛速發(fā)展，管道周邊環(huán)境也有較大改變，鐵路、公路、廠(chǎng)區、煤礦、砂場(chǎng)、養殖大棚、管道等建設項目逐年增加，加之汛期降雨易引發(fā)滑坡、泥石流等地質(zhì)災害，給管道線(xiàn)路完整性管理造成不利影響。我們實(shí)行管道沿線(xiàn)維護站駐守分段管理，采取維護站人員車(chē)輛巡檢、巡線(xiàn)工徒步巡檢以及飛機巡檢，消除了管道巡檢盲區，做到安全隱患能夠第一時(shí)間被發(fā)現。通過(guò)每年春季水工、汛期水毀工程以及公司維修計劃項目等風(fēng)險預控及消減措施，及時(shí)消除或控制了管道風(fēng)險，保證了管道運行安全。

幺惠全： 現有完整性管理主要有三種模式：管理咨詢(xún)模式、專(zhuān)業(yè)機構模式、管道企業(yè)全員參與的管道完整性管理模式。

前兩種模式不能完全滿(mǎn)足大型管道企業(yè)點(diǎn)多、線(xiàn)長(cháng)、第三方施工和地質(zhì)災害頻發(fā)的管理需要。全員參與的管道完整性管理體制為管道企業(yè)通過(guò)培訓、現場(chǎng)講解等方式培養一大批專(zhuān)職的管道管理人員，使其具有管道管理的專(zhuān)業(yè)水平和現場(chǎng)實(shí)際操作的能力。西氣東輸主要采取了全員參與的管道完整性管理模式，輔以管理咨詢(xún)機構提供技術(shù)咨詢(xún)、專(zhuān)業(yè)機構為管道進(jìn)行本體缺陷完整性評價(jià)，以準確給出管道的缺陷類(lèi)型和位置。就目前的管理經(jīng)驗而言，這種模式能十分有效并較好地適應資產(chǎn)完整性管理的需要。

楊永和： 西部管道公司由管道部門(mén)牽頭資產(chǎn)完整性管理，并負責實(shí)施管道完整性管理，生產(chǎn)運行部門(mén)則負責站場(chǎng)完整性管理。經(jīng)過(guò)幾年的運行看，現有管理體制基本能夠適應資產(chǎn)完整性管理的需要。

北美國家的交通部門(mén)強制要求管道企業(yè)開(kāi)展資產(chǎn)完整性管理。企業(yè)由一名高級副總裁直接負責資產(chǎn)完整性管理業(yè)務(wù)，完整性管理部門(mén)級別高，其制定的計劃具有決定權，其他部門(mén)要為計劃的落實(shí)創(chuàng )造條件。完整性管理團隊也主要是由注冊工程師或高學(xué)歷人員構成，管理經(jīng)驗豐富，獨立研發(fā)能力強，有效的支撐了資產(chǎn)完整性管理高效、有序開(kāi)展。

不可否認，國內現有完整性管理體制與國外還有一定差異，當然這是一個(gè)持續改進(jìn)的過(guò)程。 為了更好適應資產(chǎn)完整性管理未來(lái)發(fā)展的要求，我認為，管道企業(yè)需要成立專(zhuān)門(mén)的資產(chǎn)完整性管理機構，可以考慮將管道資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)與設備設施管理業(yè)務(wù)整合，成立資產(chǎn)完整性管理部門(mén)，由企業(yè)高管直接負責部門(mén)的協(xié)調管理工作，統籌對管道線(xiàn)路以及設備設施的風(fēng)險進(jìn)行管控，做到風(fēng)險管控“一本帳”，以促進(jìn)企業(yè)資源優(yōu)化配置，提升管理效率。

編輯部： 近年來(lái)第三方對管道及附屬設施的傷害（不僅限于工程施工）有不斷增加趨勢，如何才能有效預防？

吳志平： 所謂管道第三方是泛指除管道運營(yíng)方和管道用戶(hù)之外的社會(huì )群體或個(gè)體。第三方可能是管道周邊與管道企業(yè)有土地共享關(guān)系的固定利益相關(guān)方，也可能是僅由特定事件關(guān)聯(lián)的條件利益相關(guān)方。

有統計數據表明，近40%的管道失效直接或間接源于第三方對管道及附屬設施造成的傷害。有效預防第三方傷害發(fā)生，應從以下幾方面考慮：

首先，管道的依法合規建設是保護的前提。依照石油天然氣管道保護法有關(guān)規定，管道建設項目應符合國家規劃，路由需要與地方政府規劃結合，竣工后管道的平面走向圖需向當地政府管道保護主管部門(mén)備案，這些規定的目的就是確保管道建設的合法性，合法建設的管道將受到應有的保護。石油天然氣管道多數是埋地敷設，若想對其進(jìn)行有效保護，防止意外傷害，必須在地面上設立明顯的標識，明確管道的準確位置和特征，提醒他人注意保護埋藏于地下的管道。管道地面標識完整、清晰也是法規和技術(shù)標準的明確要求。

第二，嚴格的日常巡護制度和廣泛的管道保護宣傳是管道保護的基礎。針對不同管道的特點(diǎn)制訂適宜的巡護方案并嚴格執行可以及時(shí)發(fā)現管道沿線(xiàn)出現的異常情況，從而可以將可能傷害管道的第三方行為消滅于萌芽狀態(tài)。

第三，高效的協(xié)調機制和現場(chǎng)服務(wù)可以為管道保護創(chuàng )造條件。面對新建公路、鐵路與管道合法交叉等第三方施工行為，管道保護工作不能一味強調管道如何保護，應該努力為對方創(chuàng )造條件，盡快完成交叉段施工，讓管道周邊環(huán)境早日恢復到穩定受控狀態(tài)。

第四，先進(jìn)的防護手段與完善的法制環(huán)境是管道保護的根本保障。采用必要的監控預警技術(shù)，既可以有效監視管道周邊的危險行為，及時(shí)預警，同時(shí)也可以在管道遭到破壞時(shí)獲取相關(guān)證據，有助于界定責任，打擊犯罪。運用法律手段對惡意破壞管道的犯罪行為進(jìn)行威懾和嚴厲打擊在當前仍然具有現實(shí)意義。

陸忠： 為有效預防第三方破壞，根據其產(chǎn)生的根源以及近幾年管道沿線(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展形勢，可在以下幾方面加強預控：

1、加強線(xiàn)路巡檢。從人力管理上做好資源優(yōu)勢互補，分塊協(xié)調，比如集中力量加大對重點(diǎn)區域的防范力度。同時(shí)，巡線(xiàn)工作為線(xiàn)路巡檢的第一人（根據以往違章統計， 80%以上的隱患為巡線(xiàn)工發(fā)現），應加強對其業(yè)務(wù)知識培訓，增強其崗位巡查能力、現場(chǎng)執行能力和管道保護能力。同時(shí)應建立合理的巡線(xiàn)方案，開(kāi)展短信、電話(huà)、書(shū)面、現場(chǎng)等溝通預警制度，也可有效預防第三方破壞的發(fā)生。

2、加強對地方政府的走訪(fǎng)。定期對交通、水利、城建等地方政府規劃建設部門(mén)進(jìn)行走訪(fǎng)，了解其近期規劃建設情況，分析判斷工程項目與管道的位置關(guān)系和影響程度，提早介入，在源頭控制，才能有效預防第三方破壞的發(fā)生。

3、加強管道保護宣傳。加強管道保護知識的宣傳，讓管道保護法深入人心，讓群眾了解管道保護的重要性和發(fā)生破壞后的嚴重后果，樹(shù)立群眾自覺(jué)保護管道的意識。從管道及附屬設施的安全運行出發(fā)，將國家的相關(guān)制度和措施通過(guò)編制相應的手冊，增強第三方施工人員及公眾對管道及附屬設施的安全認識，提高其對管道及附屬設施的保護意識。

4、加強管道地面標識管理。管道沿線(xiàn)設置的三樁、警示牌等地面標志起到了很好的警示作用。對施工活動(dòng)頻繁地區、相關(guān)工程點(diǎn)、人口稠密區增加地面標志數量可以有效預防第三方破壞的發(fā)生。同時(shí)定期排查地面標志位置的準確性并進(jìn)行糾偏也很有必要。

5、加強大型機械的排查和宣傳走訪(fǎng)力度。機 械施工是造成管道及附屬設施遭受破壞的最主要因素。加強大型機械的排查和宣傳走訪(fǎng)力度，及時(shí)掌握其施工動(dòng)態(tài)很有必要。在管道周邊作業(yè)時(shí)若采用機械施工，應在施工前期及時(shí)對機主和操作手進(jìn)行安全教育，避免其盲目施工對管道及附屬設施造成傷害，同時(shí)我方人員要現場(chǎng)盯守整個(gè)施工過(guò)程，避免第三方破壞的發(fā)生。

路書(shū)博： 從管道企業(yè)角度來(lái)講：

第一，應依法向沿線(xiàn)各級政府和企業(yè)、占地農戶(hù)等告知管道的基本信息和安全保護工作的相關(guān)法律法規的要求。

第二，日常巡護及時(shí)到位，提前發(fā)現和接收管道沿線(xiàn)施工信息。

第三，定期與政府能源、安監、公安、規劃等部門(mén)召開(kāi)管道保護聯(lián)席會(huì )議，研究管道保護工作和存在問(wèn)題，主動(dòng)尋求支持和幫助。

第四，第三方在管道附近施工，應與施工單位制定保護措施和應急處置方案，簽訂《管道保護協(xié)議》、《承諾書(shū)》，雙方共同安排現場(chǎng)監護人員不間斷值守，巡查施工區域的管道安全。

第五，企業(yè)應準確掌握管道走向和埋深，標注、劃分管道保護范圍，提供給施工單位和個(gè)人。

第六，第三方施工結束后，雙方應對管道的相關(guān)數據信息重新采集，建立基礎檔案，完善施工監護的善后手續，作為以后維修和改造的依據。

第七，基層輸油管理處、輸油站做好第三方施工監護至關(guān)重要，應加強內部管理、強化責任心和提升執行力。

幺惠全： 西氣東輸管道沿線(xiàn)社會(huì )環(huán)境復雜，人員稠密，施工多發(fā)，有效預防第三方對管道及附屬設施的傷害需要長(cháng)期不懈地堅持：

一是確保管道地面標識的通視和位置準確。完好和醒目的地面標識對于防止第三方因無(wú)法獲知管道具體位置信息而誤傷管道具有不可忽視的作用。

二是加強管道光纜的管理。把與管道同溝敷設的光纜作為保護管道的最后一道防線(xiàn)，并將光纜管理納入公司考核體系，建立光纜考核制度，以此促進(jìn)管道管理水平的提升。

三是加強巡線(xiàn)管理。通過(guò)加強巡線(xiàn)工培訓，提高其專(zhuān)業(yè)性和對管道管理工作的敏感性，充分利用GPS巡檢設備監督管理其巡線(xiàn)質(zhì)量，提高巡線(xiàn)水平。

四是建立健全信息收集制度。通過(guò)抓好多元化的信息收集工作并跟蹤落實(shí)，及時(shí)獲取并處理管道周邊的各類(lèi)人員活動(dòng)信息，提早對可能遭受第三方傷害的管道進(jìn)行布控。

五是狠抓第三方施工管理。根據施工規模對工程分類(lèi)管理。針對大中型施工嚴格執行“六步法”管理，確保管道及光纜不受傷害；針對小型施工，建立快速服務(wù)快速通過(guò)管理理念。

六是做好管道保護宣傳。對學(xué)校、集市、寺廟等特定場(chǎng)所的人員進(jìn)行安全宣傳，重點(diǎn)普及天然氣泄漏的緊急疏散知識，自我防范常識和天然氣特性知識；與施工單位及周邊大型機械（挖掘機、打樁機、收割機）所有人和機械手建立有效聯(lián)系，著(zhù)重宣傳管道第三方風(fēng)險的危害。

七是建立暢通、高效的企地長(cháng)效管道保護機制。與沿線(xiàn)管道各級地方政府定期召開(kāi)管道保護工作會(huì )，與各地級市及時(shí)溝通座談，定期向縣級以上地方政府主管管道保護的部門(mén)做書(shū)面匯報，推動(dòng)地方政府將管道保護工作納入正常日程。

楊永和： 預防第三方破壞，重點(diǎn)應做好以下幾項工作：

建立以政府主導、社會(huì )配合、企業(yè)自主管理的管控模式。政府應發(fā)揮主導作用，將管道保護工作應真正納入城鄉建設規劃，從源頭杜絕第三方傷害問(wèn)題。同時(shí)規劃、建設、國土、安監、環(huán)保、交通、水利等相關(guān)部門(mén)要在聯(lián)席會(huì )議制度框架下落實(shí)各自管道保護責任，形成合力。

管道企業(yè)要改變重技術(shù)輕管理的傾向。改進(jìn)建設、施工、運營(yíng)單位之間的配合協(xié)調，加強與地方的合作，維護好群眾利益。加強管道安全監測、完善巡護工作，對安全隱患要及時(shí)發(fā)現及時(shí)報告及時(shí)處置�？茖W(xué)制定輸油氣管道安全保護風(fēng)險等級和安全防護標準，利用先進(jìn)的GPS巡檢系統、直升機巡線(xiàn)等技術(shù)手段對第三方破壞“早發(fā)現、早治理”。開(kāi)展形式多樣、內容豐富的管道保護宣傳活動(dòng)，最大限度的向管道沿線(xiàn)居民進(jìn)行告知，充分調動(dòng)社會(huì )各方面保護管道的積極性。

公安機關(guān)持續打擊，保持高壓態(tài)勢。對現行涉油氣違法犯罪，要堅持露頭就打，組織開(kāi)展專(zhuān)項行動(dòng)，全力查破涉油違法案件。將油氣管道及輸油氣站庫納入社會(huì )網(wǎng)格化巡邏范圍。定期組織武裝巡線(xiàn)，排查管道安全隱患。

編輯部： 石油天然氣管道保護法已實(shí)施三年多了，關(guān)于政府和管道企業(yè)的法律職責是否落實(shí)到位？怎樣才能貫徹好這部法律？

張對紅： 管道保護法規定了管道規劃建設期間和運行期間不同的法律要求。從管道建設角度看，由于該法對管道運行期保護的要求比較定量化（如對管道周邊采砂、爆破、種植等的要求），而對規劃建設期的要求比較定性化（如要求依據相關(guān)的法律法規、其他行業(yè)的強制性要求等），反過(guò)來(lái)造成了地方政府和其他企業(yè)或個(gè)人對管道規劃建設期的限制和要求更為突出，導致各類(lèi)賠償費用大幅提升或依據各類(lèi)法律法規管道線(xiàn)路根本無(wú)法通過(guò)。盡管政府部門(mén)也成立了管道保護機構，但規劃建設期間發(fā)生的一些矛盾主要還是由企業(yè)自行解決，尤其涉及到多行業(yè)或與個(gè)人、企業(yè)的協(xié)調。典型的如管道與礦產(chǎn)的關(guān)系，地方部門(mén)均要求由建設單位與礦主談妥賠償協(xié)議后才能夠批復相應的評估報告。建設單位多從合法合規性出發(fā)，而礦主往往只考慮自身利益，雙方的差距極大，甚至管道投產(chǎn)后2、 3年，問(wèn)題仍得不到解決。建議：

1、政府管道保護機構切實(shí)承擔起協(xié)調牽頭作用，既要防止國有資產(chǎn)流失，又要兼顧地方、其他行業(yè)及個(gè)體合理要求，處理好各方的關(guān)系。

2、國家應針對管道保護法與其他法律法規有關(guān)條文出現的矛盾（如物權法，礦產(chǎn)資源法、公鐵安全條例等），及時(shí)制定可操作細則，相關(guān)各方共同遵守執行。

3、隨著(zhù)管道技術(shù)的進(jìn)步，應對管道上方禁種的植物品種范圍開(kāi)展專(zhuān)題研究，分析不同地域、不同植物根系對管道防腐層的破壞程度，影響不大的植物種類(lèi)可以排除，以減少政府、企業(yè)與農戶(hù)不必要的矛盾。

路書(shū)博： 管道保護法的頒布，進(jìn)一步明確了政府、企業(yè)應擔當的責任和義務(wù)，對管道保護工作有很大的促進(jìn)。但在實(shí)際工作中，政府更多的是強調企業(yè)要履行“主體責任”，例如管道沿線(xiàn)出現的違章占壓，依照管道保護法的條款，政府本應依法督促違章占壓的單位或個(gè)人無(wú)條件拆除違章占壓物，但卻要求管道企業(yè)出資幫助拆除。我個(gè)人認為管道保護法雖然已頒布實(shí)施，但實(shí)際執行距離法律的初衷有一定的差距，地企雙方的職責都有待進(jìn)一步落實(shí)。

我認為，貫徹落實(shí)好管道保護法，維護企業(yè)的合法權益，作為企業(yè)自身需要做以下工作：

完善企業(yè)管道保護長(cháng)效機制。針對管道保護法規定的企業(yè)主體責任范圍，制定相對應的管理制度，明確企業(yè)內部各級管理機構的權力、義務(wù)和職責，最終把企業(yè)的主體責任細化、分解到每一個(gè)具體崗位，明確崗位責任人的職責范圍和工作方向、工作目標等。

依法建立企地聯(lián)防長(cháng)效機制。企業(yè)定期與地方政府主管部門(mén)溝通、協(xié)調，通報外管道管理工作情況，共同舉行應急處置綜合演練，及時(shí)將重大外部安全隱患向政府匯報，在政府的領(lǐng)導和組織下進(jìn)行排除。

建立統一的“企地協(xié)調機制模板”。雙方簽訂管道安全保護聯(lián)防協(xié)議，建立管道保護專(zhuān)項基金和管道保護聯(lián)防考核獎懲機制。

幺惠全： 管道保護法實(shí)施三年來(lái)，得到了政府、企業(yè)和有關(guān)部門(mén)的高度重視。但是各地對管道保護工作的認識程度不一，有的地方政府至今還沒(méi)有依法指定主管管道保護工作的部門(mén)，出現了施工單位在管道周邊施工依法提出作業(yè)申請，但地方政府不予受理的情況。為此，管道企業(yè)應繼續做好管道保護法的宣傳，主動(dòng)向管道所在地政府匯報工作。對于施工單位提出的施工作業(yè)申請，管道企業(yè)應主動(dòng)協(xié)助政府部門(mén)做好施工作業(yè)方案的審查，并簽訂安全防護協(xié)議。

陸忠： 我們在管道保護法宣貫工作中也遇到了一些困難，主要表現在宣傳費用不足、地方主管部門(mén)不能落實(shí)、保護法與地方其他法律存在一定爭議等。

1、保護管道安全僅靠一部法律的出臺遠遠不夠。關(guān)鍵是從上至下增強依法辦事意識，企業(yè)與沿線(xiàn)各級地方政府加強溝通合作，分享貫徹管道保護法及典型案例的經(jīng)驗，加強和改進(jìn) 企地合作。

2、目前有些縣還未落實(shí)執法主體，暫時(shí)由安監等部門(mén)擔任。管道保護深層次矛盾是土地問(wèn)題，建議由政府土地管理部門(mén)負責管道保護法實(shí)施情況的監督。

3、保護好管道的前提是讓地方政府掌握管道的走向。新建管道其路由已經(jīng)政府批準，一般都納入了規劃范圍；但已建管道應主動(dòng)向政府報告管道走向、位置及保護要求，進(jìn)而影響當地城鄉建設規劃。

4、目前采用走訪(fǎng)、發(fā)放宣傳材料等作用有限，應通過(guò)電視、廣播和開(kāi)展“走進(jìn)田間地頭、群眾家庭、施工隊”等活動(dòng)擴大普法效果。

楊永和： 管道保護法實(shí)施后，西部管道沿線(xiàn)省、市、縣政府大都成立了管道保護工作機構，但客觀(guān)講各相關(guān)主體的法律責任落實(shí)不夠。隨著(zhù)油氣管網(wǎng)密度不斷提高，管道與鐵路、公路、電力等設施交叉運行相互影響的問(wèn)題日益突出，各行業(yè)技術(shù)標準規范互相制約等問(wèn)題亟待解決。

建議國務(wù)院及地方政府盡快制定與管道保護法相配套的規定，明確地方政府和管道企業(yè)的職責和權限，合理布局城鄉建設規劃，將管道保護工作納入政府治理體系，保障新建管道建設項目實(shí)施和在役管道的安全運行。

編輯部： 目前管道路由選擇與用地補償工作還需要作哪些改進(jìn)？

幺惠全： 我國正處于城鎮化加速時(shí)期，城市范圍在不斷擴大，管道路由選擇時(shí)矛盾突出，應盡量避開(kāi)城鎮規劃區、飛機場(chǎng)、鐵路車(chē)站、海（河）港碼頭、國家級自然保護區等區域。但有時(shí)受條件限制，路由可能會(huì )通過(guò)城鎮規劃區，其依據的《輸氣管道工程設計規范》（GB 50251-2003），與建筑物、構筑物或相鄰管道之間的設計距離，難以符合管道保護的實(shí)際需要。建議改為依據《城鎮燃氣設計規范》（GB 50028-2006）設計該區段的管道。

管道埋地敷設只是獲取了管道的地下通過(guò)權，并沒(méi)有取得土地所有權或使用權。由于在工程建設中忽視生態(tài)環(huán)境保護和土地復墾質(zhì)量，導致出現的問(wèn)題長(cháng)期遺留，給管道安全運行帶來(lái)諸多隱患。參照《物權法》中關(guān)于地役權的規定，嘗試以協(xié)商方式有償取得管道通過(guò)權，補償數額可由地方政府制定標準或由雙方談判確定。

陸忠： 陜京管道建設時(shí)部分管段從縣城、城鎮旁邊穿過(guò)，個(gè)別地段穿越村莊和學(xué)�！，F在部分管道已被城鎮包圍，管道沿線(xiàn)陸續出現了多處高后果區域，此類(lèi)地區一旦發(fā)生天然氣泄漏，將直接威脅管道周?chē)�群眾的生命和財產(chǎn)安全，并可能對社會(huì )造成重大影響。

因此，當新建管線(xiàn)進(jìn)行路由選擇時(shí)，在地形條件、投資等因素可接受的范圍內，應盡量遠離村莊和經(jīng)濟活動(dòng)頻繁地帶。同時(shí)應以管道的安全性和可操作性為前提，避開(kāi)易發(fā)生地質(zhì)災害且難以治理的黃土塬、山嶺等地區。當管道投產(chǎn)運行后，應積極走訪(fǎng)地方政府規劃建設部門(mén)，控制村莊、學(xué)校、企事業(yè)單位等靠近管道建設。對現有的管道經(jīng)過(guò)人口密集區的地段，應聘請專(zhuān)家進(jìn)行安全評估，制定有效措施消除對周邊居民帶來(lái)的安全隱患。

條件允許時(shí)，管道建設用地應永久性征用，避免日后因違章占壓等與地方和個(gè)人發(fā)生矛盾。若采用臨時(shí)征地方式，管道建設業(yè)主應參與施工單位的補償工作，確保補償到位。同時(shí)應告知土地所有權人和使用權人，及時(shí)解決存在爭議，避免將問(wèn)題遺留給管道運營(yíng)企業(yè)。

楊永和： 當前管道路由與已建公路、鐵路、電力、通信等線(xiàn)性工程并行交叉較多，隨著(zhù)城鄉建設擴張，在管道建設時(shí)就已經(jīng)無(wú)法保證安全防護距離，新改擴建管道路由選擇困難。

原鐵道部規定（鐵建設函[2009]1525號）管道與鐵路的防火間距應不小于50米。國家交通運輸部規定（交函公路[2013]125號）禁止管道在橋下通過(guò)。這對新建管道線(xiàn)路選線(xiàn)的影響較大，在定線(xiàn)時(shí)應盡量避開(kāi)從公路橋梁下方通過(guò)。而實(shí)際上《GB50423-2007油氣輸送管道穿越工程設計規范》恰恰允許在公路橋下以小角度通過(guò)。這2個(gè)文件要求對管道工程和公路鐵路建設均有較大影響，而管道建設目前正處于高峰期，相對于管道建設更為不利。

管道建設用地只是臨時(shí)性征地，往往因補償費用低而引發(fā)糾紛；同時(shí)由于土地復墾不到位及部分管道熱力影響導致農田減產(chǎn)，出現了農戶(hù)要求賠償并阻攔管道巡護、維搶修及新建管道施工的現象。

為規范管道路由選擇與用地補償工作，建議如下：

一是在國家能源局牽頭協(xié)調下，盡快達成管道與公路、鐵路、電力、通信協(xié)議，以保障已建設施生產(chǎn)維護及新建設施順利實(shí)施。規范穿越設計收費，施工時(shí)相互批準，為對方創(chuàng )造條件。

二是征地中土地所有權人和使用權人提出政策以外的補償要求，由國家和地方規范相關(guān)收費標準；涉及農田減產(chǎn)補償在政府主導下研究制定合理標準，保障各方利益、實(shí)現多贏(yíng)和社會(huì )和諧。

三是建議國務(wù)院和地方政府盡快制定管道保護法實(shí)施條例，明確管道保護距離、明確土地補償原則，合理布局城鄉建設規劃，保障新建管道建設項目實(shí)施和在役管道的安全運行。

張對紅： 當前管道建設面臨的最大問(wèn)題是如何確定路由，特別是在經(jīng)濟發(fā)達地區。管道路由的選擇涉及國土、規劃、環(huán)保、林業(yè)、交通、水利、鐵路、礦產(chǎn)、文物、軍事、電力、通信、航道、港口等部門(mén)。應盡量避免地方規劃區、公共場(chǎng)所、軍事區、環(huán)境敏感點(diǎn)、礦產(chǎn)區、文物點(diǎn)等。從數學(xué)角度講，管道線(xiàn)位的選擇相當于解答一個(gè)超靜定方程，即只有一個(gè)方程，但未知量為若干個(gè)。因此在路由的選擇上，關(guān)鍵是解決主要矛盾和矛盾的主要方面。

從7年大規模管道建設情況看，路由選擇的主要矛盾存在以下幾個(gè)方面：規劃與環(huán)保的矛盾、規劃與文物的矛盾、規劃與礦產(chǎn)資源的矛盾以及管道與公鐵的矛盾。因此，首先是考慮公共場(chǎng)所、軍事區、環(huán)境點(diǎn)、文物點(diǎn)、規劃區，其次是礦區、水利、交通等其他方面。但在具體辦理上，由于地方主管部門(mén)不同，因此規劃與環(huán)保、文物、礦產(chǎn)資源的矛盾以及管道與公鐵的矛盾尤為突出，造成路由反復調整而得不到解決。如規劃要求走水源地和文物點(diǎn)，而相關(guān)部門(mén)又不同意；管道建設盡量利用或依托現有道路，地方也要求盡量利用現有交通走廊，但公路或鐵路安全條例又規定了嚴格的間距要求。這些矛盾的處理，僅靠建設單位與各部門(mén)協(xié)調或地方政府主持協(xié)調，效果很差。因為各主管部門(mén)要求不一，或地方無(wú)法協(xié)調行業(yè)間矛盾或不愿承擔協(xié)調后所產(chǎn)生的后果。因此在路由的選擇上，建議如下：

1、地方政府明確交通走廊或在規劃時(shí)考慮交通走廊，在該走廊內，涉及的環(huán)境點(diǎn)進(jìn)行調規，涉及的礦產(chǎn)資源按照不壓覆處理，涉及的文物點(diǎn)在劃定走廊后進(jìn)行搬遷或完成搶救性挖掘。

2、在走廊內，管道與其他行業(yè)規范要求發(fā)生沖突的，由管道企業(yè)和相關(guān)企業(yè)共同制定處理意見(jiàn)；在管道和其他行業(yè)存在先建后建或交叉的，也制定相應的處理意見(jiàn)，避免幾方相互影響制約。

3、國家層面應出臺管道與環(huán)境點(diǎn)、礦產(chǎn)資源處理的細則條款，避免各地、各部門(mén)理解、操作和結果不一。

2014年第1期（總第14期）