《管道保護》編輯部：《石油天然氣管道保護法》實(shí)施10年來(lái)，為石油天然氣安全輸送提供了有力保障。為進(jìn)一步推動(dòng)法律的實(shí)施，我們特地邀請了北京天然氣管道有限公司、中國石油管道公司和西氣東輸管道公司部分基層領(lǐng)導和員工交流學(xué)法用法的經(jīng)驗和體會(huì )，也歡迎廣大管道保護工作者撰文參與對話(huà)討論。（郵箱： guandaobaohu@163.com）

                                                      

高后果區形成原因和對策建議

 

北京管道陜西輸氣管理處處長(cháng) 陶衛方

 

 

《石油天然氣管道保護法》的宗旨是為了保護石油、天然氣管道，保障石油、天然氣輸送安全，維護國家能源安全和公共安全。法律實(shí)施10年來(lái)，為管道安全運行提供了有力的保障。

隨著(zhù)地方經(jīng)濟的快速發(fā)展和城鄉建設規模的擴大，管道周邊各種建筑施工活動(dòng)不斷增多，有的圍占了在役運行管道，形成了一批高后果區，直接影響到管道安全和公共安全。作為一名基層管理者，借此機會(huì )與大家交流管道高后果區問(wèn)題產(chǎn)生原因和應對措施，以起到拋磚引玉的作用。

管道周邊高后果區形成原因。

一是法律相關(guān)規定不明確。管道保護法第三十條僅規定管道兩側5米范圍內不準建房和家畜棚圈等，沒(méi)有對5米外建房或規劃做出規定，政府和管道企業(yè)實(shí)施管理缺乏法律依據。

二是規范有效銜接不夠�！队蜌廨斔凸艿劳暾�性管理規范》（GB 32167―2015）規定高后果區識別范圍為管道兩側各200米，并要求采取措施消減風(fēng)險，而《輸氣管道工程設計規范》（GB 50251―2015）則規定管道與建筑物之間不小于5米距離即符合要求。城鄉建設項目審批一般都參照《輸氣管道工程設計規范》，導致出現大量的人口密集型高后果區風(fēng)險隱患。

三是地方經(jīng)濟建設推動(dòng)。一些管道建設期周邊土地尚未進(jìn)行規劃和開(kāi)發(fā)，但隨著(zhù)地方經(jīng)濟發(fā)展，管道周邊大規模開(kāi)發(fā)建設，造成管道地區等級升高，增加新的高后果區，給管道和周邊地區都帶來(lái)了安全風(fēng)險。

四是管道用地權利不落實(shí)。新建管道僅辦理臨時(shí)用地手續，沒(méi)有取得土地使用權，管道企業(yè)的權益得不到保障。當管道通過(guò)城市規劃區和發(fā)展區時(shí)，有關(guān)部門(mén)為保證土地有效利用，往往忽略了管 道的保護距離，致使管道上方出現占壓或者安全距離不足。

五是管道企業(yè)管理不到位。推進(jìn)完整性管理力度不夠，高后果區識別不夠精確，沒(méi)有制定有效的風(fēng)險減緩措施，采取的方法往往過(guò)于簡(jiǎn)單和形式化，可操作性不強。

針對上述問(wèn)題建議采取以下措施。

一是盡快修訂管道保護法。增加管道兩側各200米范圍內不允許規劃人口密集場(chǎng)所的規定，以便讓政府監管部門(mén)和管道企業(yè)有法可依。通過(guò)完善相關(guān)標準，規范管道安全距離和管道周邊土地規劃利用，形成法律、法規、標準配套嚴密的制度保障體系，為破解高后果區管理難題提供保障。

二是加強管道周邊建設管控。各級政府建立相關(guān)部門(mén)履行規劃許可、項目審批、隱患整治及與管道保持安全距離的責任清單，作為保障城市安全和公共安全的強考核項或一票否決項，并加大處罰在管道周邊亂建的經(jīng)營(yíng)主體。

三是要從新建管道選線(xiàn)抓起。新建管道前期要與地方政府規劃部門(mén)溝通，管道路由避繞人口密集區域或規劃建設區域，雙方協(xié)商簽訂相關(guān)協(xié)議作為運營(yíng)管理依據。

四是持續增進(jìn)企地交流合作。原國家安全監管總局等八部委《關(guān)于加強油氣輸送管道途經(jīng)人員密集場(chǎng)所高后果區安全管理工作的通知》中提到“嚴格控制人員密集型高后果區增量”，而地方規劃部門(mén)認為是盡量少批而不是不批不建，發(fā)文單位應對此做出詳細規定。建議國家能源局制定完善高后果區管理相關(guān)法規和規范。地方管道保護主管部門(mén)切實(shí)履行執法職責，加強高后果區管理。管道企業(yè)要加強與地方政府規劃、建設等相關(guān)部門(mén)合作，主動(dòng)匯報工作，爭取幫助和支持，及時(shí)了解提前介入管道周邊前期規劃，互相通報有關(guān)情況。在劃定項目紅線(xiàn)時(shí)要與管道保持安全距離，管道企業(yè)要據理力爭，積極從源頭上防止新增高后果區。

 

 

管道與后建工程的雙贏(yíng)舉措

 

北京管道天津輸氣管理處安全總監、副處長(cháng) 趙宏振

 

 

《石油天然氣管道保護法》第四章對管道與其他后建工程相交相遇關(guān)系的處理提出了明確要求和相應的法律責任，但在實(shí)踐中后建工程損壞管道和光纜事故時(shí)有發(fā)生。需要管道管理者反思事故教訓，改變思維認知，換位思考，主動(dòng)作為，用“雙贏(yíng)”思維處理雙方關(guān)系，保證法律規定落到實(shí)處。

后建工程損壞風(fēng)險原因多樣，具有隨機性，不易防控，但絕大部分情況屬于建設施工單位對管道安全保護的要求不了解，造成了無(wú)意損壞。這就需要管道管理者主動(dòng)作為，在對方施工前期就開(kāi)展精準宣傳，在現場(chǎng)安裝攝像頭、采取硬隔離措施，施工過(guò)程中隨時(shí)注意定管定纜，保證機在人在、 24小時(shí)看護到位，牢牢管控風(fēng)險。

管道與后建工程涉及不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域、技術(shù)要求、工程背景、行業(yè)經(jīng)驗等，需要管道管理者事先盡可能熟悉了解對方，同時(shí)要主動(dòng)向對方介紹管道基本情況 和管道保護法關(guān)于后建服從先建的規定，便于在接洽過(guò)程中相互理解、培養信任感。溝通時(shí)既要堅持原則又要注意工作方法；既要保障管道安全，又要為對方工程順利開(kāi)展創(chuàng )造必要的條件。做到將心比心，想方設法取得對方的理解和支持，最終實(shí)現“雙贏(yíng)”。

在實(shí)踐中我們摸索出四點(diǎn)有效做法。

一是見(jiàn)管見(jiàn)纜。見(jiàn)管見(jiàn)纜是基于管道檔案不全不準、儀器探測有偏差等問(wèn)題而提出的強制要求。在每一處交叉點(diǎn)上下游都必須進(jìn)行人工開(kāi)挖探坑，準確探明管道和光纜位置。實(shí)際工作中存在幾條管道多次交叉并行、同時(shí)開(kāi)挖出多條光纜的情況，需要通過(guò)各種技術(shù)、管理手段確定管道、光纜的具體位置。

二是三級聯(lián)絡(luò )。要求現場(chǎng)監護人員與施工作業(yè)人員、作業(yè)區管理人員與施工單位現場(chǎng)負責人、科室負責人與后建工程方負責人建立三級聯(lián)絡(luò )機制。相關(guān)人員在整個(gè)施工期間確保橫向和縱向交流暢通，信息共享，形成合力。

三是快速通過(guò)。對突發(fā)性、臨時(shí)性、周期較短（當日可完工）的項目，如修建鄉村道路、簡(jiǎn)易水渠、敷設水管、埋設電纜等，巡護人員一經(jīng)發(fā)現，應立即制止其施工并通知作業(yè)區人員，在確保管道安全的前提下，由作業(yè)區人員到現場(chǎng)監護施工，快速通過(guò)。

四是機在人在。要求現場(chǎng)指揮人員、監護人員時(shí)時(shí)盯住大型機械，隨時(shí)保持與操作手的聯(lián)系，對違規作業(yè)及時(shí)發(fā)現和制止。同時(shí)也要求現場(chǎng)施工單位對操作手加強管理，通過(guò)臨時(shí)培訓讓操作手清楚管道（光纜）具體信息、管道（光纜）兩側各5米范圍內禁止機械作業(yè)、損壞管道（光纜）安全的危害及應承擔的法律責任。堅決杜絕違章指揮和違章操作，把施工損壞消滅在萌芽狀態(tài)。

總之，樹(shù)立“雙贏(yíng)”思維和加強現場(chǎng)管道保護工作，是保證管道（光纜）安全，保障后建工程方按照工期完成工作任務(wù)的重要前提�！半p贏(yíng)”強調的是雙方的利益兼顧，是一種互利互惠的合作模式。只有如此，才能實(shí)現雙方的利益平衡，找到合作的利益支點(diǎn)，保證工作目標的實(shí)現。

 

第二作者：費普鴻，北京管道天津輸氣管理處安全科工程師。

 

 

管道企業(yè)要帶頭學(xué)習法律 宣傳法律

 

北京管道陜西輸氣管理處副處長(cháng) 王明東

 

 

我們在學(xué)習貫徹管道保護法的同時(shí)，完善了管道管理制度，對管道重點(diǎn)部位進(jìn)行風(fēng)險識別，加強日常檢查，制定事故應急方案，聯(lián)合地方管道保護主管部門(mén)開(kāi)展法制宣傳，讓法進(jìn)鄉村、入人心。如何加強管道保護法的宣傳，發(fā)揮法律對管道安全的保障作用，我有幾點(diǎn)建議。

管道企業(yè)要帶頭學(xué)習法律、宣傳法律、遵守法律。每位員工要成為管道保護法的義務(wù)宣傳員，用發(fā)微信、發(fā)電子郵件、發(fā)宣傳品等方式，向親友普及法律知識，讓他們認識到管道安全關(guān)系到國家能源安全和每個(gè)人自身安全，自覺(jué)養成保護管道的意識，影響和帶動(dòng)周?chē)�的人尊法、守法，共同維護管道安全。

與當地政府、公安機關(guān)合作，在油氣管道途經(jīng)人口較為集中的地方，樹(shù)立醒目宣傳牌，把管道保護法有關(guān)規定寫(xiě)在上面，既起到宣傳作用，又起到警示作用。在管道附屬設施上噴涂一些宣傳、警示性標語(yǔ)，使廣大居民知道保護管道是公民的責任，“保護管道，人人有責”。

管道保護法規定地方政府對保護管道安全負有領(lǐng)導責任，管道企業(yè)要主動(dòng)聯(lián)系政府有關(guān)部門(mén)采用廣播電視、報紙等新聞媒體，舉行宣傳月、宣傳周等活動(dòng)，多形式、多層次、全方位地開(kāi)展宣傳，做到管道保護法律知識人人皆知、家喻戶(hù)曉，形成全社會(huì )關(guān)心管道安全、人人保護管道的良好氛圍。

把法律條款、案例等內容制作成圖文并茂的展板，在管道沿線(xiàn)農貿市場(chǎng)、城市廣場(chǎng)、農村集會(huì )、學(xué)校門(mén)口等人員比較集中的地方不定期地進(jìn)行流動(dòng)展示宣傳。創(chuàng )作漫畫(huà)和卡通畫(huà)，向居民散發(fā)、張貼進(jìn)行宣傳。

在管道保護法實(shí)施過(guò)程中，我感到有一些內容和規定比較原則不易操作，建議修訂和完善。

一是第三十條管道兩側各5米范圍內禁止行為要有具體說(shuō)明。例如不允許建溫室，是否包括塑料大棚，有關(guān)方面看法不一，應該給予具體的解釋說(shuō)明，以提高法律的執行效果。

二是政府管道保護主管部門(mén)法律責任需要進(jìn)一步落實(shí)。有的單位對于解決管道外部安全隱患問(wèn)題，推諉扯皮，不夠積極主動(dòng)，使一些問(wèn)題久拖不決，應建立法律實(shí)施效果的監督檢查機制。

三是進(jìn)一步明確安全保護距離。近年來(lái)，在管道周邊批建的項目增多，管道企業(yè)與政府盡力溝通，但阻止不了項目的建設，其中重要原因是法律對于在管道周邊規劃修建人口密集型場(chǎng)所的安全保護距離缺乏明確規定，建議盡快加以修訂。

 

 

管道保護要密切聯(lián)系群眾 緊緊依靠群眾

 

中國石油管道公司大慶（加格達奇）輸油氣分公司林源輸油站高級技師 張建華

 

 

管道保護法的頒布實(shí)施，對管道企業(yè)來(lái)說(shuō)在維護管道安全和企業(yè)利益方面多了一道法律屏障。但對管道的保護不完全等同于對管道企業(yè)的保護。管道企業(yè)作為法律主體必須履行管道保護法規定的義務(wù)和責任，帶頭學(xué)法、守法、用法，管道管理者要全面掌握、深刻理解、嚴格執行。在保障管道安全運行的同時(shí)盡量不損害周邊群眾的利益，如在制定長(cháng)輸管道地面標志規范時(shí)，為了維護農民的利益，規定了標志樁牌在一定距離上可以沿管線(xiàn)移位，方便土地耕種。在開(kāi)展管道檢測檢修等工作時(shí)盡量避開(kāi)農作物生長(cháng)季節進(jìn)行作業(yè)，一旦造成損失要及時(shí)給予賠償。管道企業(yè)違法也要受到法律制裁。

管道企業(yè)是法律的遵守者和執行者，而不是執法者，對違法者沒(méi)有處罰權利，但要善于發(fā)揮法律的作用。在面對管道外部安全隱患企業(yè)自身無(wú)法解決時(shí)，依靠政府管道保護主管部門(mén)“依法查處危害管道安全的違法行為”的職能進(jìn)行查處。違法者拒不執行處罰，還可以通過(guò)法院、公安等部門(mén)強制執行。但如果事事這樣做，行政成本和執法成本會(huì )比較高。好的做法是發(fā)揮典型案件的警示作用，處罰一個(gè)，教育一片。如前幾年筆者管理管段所經(jīng)過(guò)的村子進(jìn)行渠道清淤，雖然提前向村民告知管道保護要求，劃定范圍，但清淤人員不聽(tīng)勸阻強行施工，損壞了部分水工砌石，并對上前阻止的巡線(xiàn)人員謾罵推搡。輸油站立即報警，同時(shí)匯報給政府主管部門(mén)及安監部門(mén)。通過(guò)調查，認定該行為違反了管道保護法和治安處罰條例，責令對損壞的水工設施恢復原狀，對有關(guān)人員作出行政拘留處罰，在當地發(fā)揮了很好的警示教育作用。

對大量的穿跨越管道施工，我們要做到提前發(fā)現、提前預判、提前告知，與施工方一起做好管道保護方案和設計。能給予方便的，盡可能提供幫助和服務(wù)，簡(jiǎn)化手續，減少與地方群眾的矛盾，避免冒險、違規施工行為發(fā)生。小到村屯的排水，大到城市發(fā) 展，都給予積極配合。近幾年降水較多，為了保護莊稼、住宅，村屯挖排水溝的情況增多，雨季時(shí)管道管理人員和巡線(xiàn)員每天都在線(xiàn)路上奔波，與沿線(xiàn)村長(cháng)密切溝通，只要發(fā)現有挖溝跡象，無(wú)論早晚馬上趕到現場(chǎng)，確定管道位置，劃定保護范圍，讓村民能及時(shí)挖溝排水。村民看到我們急人所急、幫人所難，不拖延不刁難，也逐步理解和配合我們做好管道保護工作，有時(shí)在距管道幾十米就停止挖掘，等待我們到達現場(chǎng)確定位置。

管道企業(yè)作為國有企業(yè)，要堅持黨的宗旨，發(fā)揚密切聯(lián)系群眾的作風(fēng)。管道保護工作離不開(kāi)人民群眾的支持，廣大群眾知法守法，就能主動(dòng)避免違法行為發(fā)生，相當于增加了一大批不在編的巡護員。輸油站在沿線(xiàn)建立了管道保護宣傳站，開(kāi)展宣傳活動(dòng)，發(fā)放宣傳品；建立了管道保護聯(lián)系微信群，宣傳法律知識、進(jìn)行有獎答題等多項活動(dòng)。通過(guò)堅持不懈的發(fā)動(dòng)群眾、依靠群眾，近年來(lái)管道和光纜損傷事件大幅度降低。

 

 

法律對企業(yè)責任提出了更高的要求

 

北京管道內蒙古輸氣管理處烏蘭察布作業(yè)區工程師 蘇金峰

 

 

管道保護法作為我國第一部保護特定設施的專(zhuān)門(mén)法律，首次從法律角度強調管道企業(yè)是維護管道安全的主要責任人，明確了管道企業(yè)的責任和義務(wù)，明確了政府及有關(guān)部門(mén)的管道保護責任，規定了管道保護措施。同時(shí)也提出了維護土地權利人的合法權益，注重貫徹節約用地、環(huán)境保護等原則。管道保護法的實(shí)施從法律上提升了管道的地位，為管道保護工作提供了強有力的法律支持。

一是明確政府、企業(yè)和公民的法律責任，為建立管道保護管理機制提供了基礎。形成了中央、地方、企業(yè)三級責任體系，理順了管道保護管理機制。 二是明確破壞及危害管道及附屬設施安全的法律責任。管道保護法細化了禁止危害管道安全的行為，增加了對違法修建的建筑物進(jìn)行拆除的具體規定，提高了管道占壓清理的可操作性。 三是管道用地受法律保護。管道保護法規定管道發(fā)展規劃應當符合國家能源規劃并納入地方政府的城鄉建設規劃，管道建設用地不得擅自改變用途，從源頭上保障了管道合法用地。

對照所學(xué)的法律知識，結合管道安全保護本職工作，我有以下體會(huì )。

一是管道保護法不僅為管道企業(yè)實(shí)施管道建設和組織管道運營(yíng)提供了有力支持，同時(shí)對管道企業(yè)應承擔的責任和義務(wù)提出了更高的要求。首先應全力保障管道安全運行，保證油氣供應。其次應保證管道建設工程質(zhì)量，管道的安全保護設施應當與管道主體工程同時(shí)設計、同時(shí)施工、同時(shí)投入使用。再次管道企業(yè)應當建立健全管道巡護制度，發(fā)現有危害管道安全的情況或者隱患的，應當及時(shí)處理和報告。

二是隨著(zhù)我國管道法治建設的進(jìn)一步加強，相信未來(lái)管道保護法的實(shí)施將更加嚴格。首先在管道規劃建設環(huán)節要解決管道用地權利問(wèn)題，處理好與土地使用權人的利益關(guān)系，保障企業(yè)巡檢、維搶修用地權利和防止違法占壓，管道的投資和運營(yíng)成本將有一定增加。其次對高后果區問(wèn)題更加重視，管道企業(yè)管好存量、控制增量的任務(wù)更加繁重。再次管道企業(yè)安全環(huán)保事故的應急處置責任進(jìn)一步加大。

三是對管道保護法的修訂工作提一點(diǎn)建議。管道保護法第三十條規定，在管道線(xiàn)路中心線(xiàn)兩側各5米地域范圍內，禁止使用機械工具進(jìn)行挖掘施工。從實(shí)際情況看，法律規定的管道中心線(xiàn)兩側各5米保護范圍偏小，早期的管線(xiàn)管徑較小且無(wú)伴行光纜，而目前國內建設的高鋼級、高壓力、大口徑管道比例越來(lái)越大，最大管徑已達到1 422毫米，且都有伴行光纜。施工挖掘稍有偏差就可能損壞光纜和管 道，建議將“管道線(xiàn)路中心線(xiàn)兩側各5米地域范圍”修改為“管道管徑外沿兩側各5米地域范圍內”，以便更加符合保護管道本體安全的實(shí)際需要。同時(shí)期待新成立的國家管網(wǎng)集團公司根據法律精神，研究在確保管道運行安全的同時(shí)，維護管道途經(jīng)土地所有者權益，調動(dòng)群眾參與管道保護工作的積極性。

 

第二作者：時(shí)若楠，北京天然氣管道有限公司內蒙古輸氣管理處烏蘭察布作業(yè)區副主任。

 

 

讓法律成為化解矛盾的“調和劑”

 

西氣東輸甘陜管理處高陵維修隊管道保護工 王剛

 

 

管道保護法已經(jīng)實(shí)施10年了，很慶幸有這部法律為我們管道人保駕護航。作為一名基層管道管理者，通過(guò)長(cháng)年學(xué)法、守法、用法，也發(fā)現一些需要完善和加強的地方，想談?wù)勛约旱目捶ā?o:p>

一是管道建設和保護離不開(kāi)土地。尤其近幾年以來(lái)，第三方施工、地質(zhì)災害、環(huán)焊縫缺陷治理等，都需要直接開(kāi)挖用地。管道保護法第二十七條規定，管道企業(yè)對管道進(jìn)行巡護、檢測、維修等作業(yè)，管道沿線(xiàn)的有關(guān)單位、個(gè)人應當給予必要的便利。因管道巡護、檢測、維修等作業(yè)給土地使用權人或者其他單位、個(gè)人造成損失的，管道企業(yè)應當依法給予賠償。我們實(shí)際也是這么做的，只要給老百姓造成實(shí)際損失，一般都會(huì )按照臨時(shí)用地的標準給予補償。但一些群眾并不理解，要求提高補償標準，甚至不達目的誓不罷休，以各種形式阻工，給管道日常管理帶來(lái)了很大困擾。建議管道途經(jīng)的地方政府依據管道保護法制定相關(guān)賠償標準，避免產(chǎn)生影響雙方關(guān)系的矛盾。

二是法律規定的處罰力度較小。例如管道保護法第二十八條禁止移動(dòng)、毀損、涂改管道標志和禁止在埋地管道上方巡查便道上行駛重型車(chē)輛。這種情況在基層較為常見(jiàn)。對此管道保護法第五十四條規定由主管管道保護工作的部門(mén)責令改正；情節嚴重的，處二百元以上一千元以下的罰款。靖邊作業(yè)區某村民農耕時(shí)損壞樁牌5個(gè)，地方派出所和村委會(huì )對其進(jìn)行處罰，但處罰額度不足以起到懲戒作用。后來(lái)作業(yè)區聯(lián)合派出所、村委會(huì )讓當事人現場(chǎng)說(shuō)法，起到了較好的宣傳作用。

三是高后果區管理缺乏明確規定。管道保護法第三十條規定，管道中心線(xiàn)兩側5米范圍內，禁止建房以及修建其他建筑物、構筑物。那么在5米外建就可以了嗎？建多少層，可以居住多少人？西二線(xiàn)管徑1 219 毫米，其潛在影響半徑為417.9 米。建議做出明確規定，以便控制高后果區數量和人口密度，降低公共安全風(fēng)險。

四是相關(guān)主體法律責任不夠明晰。雖然管道保護法對管道保護的責任主體和監管主體的職責做了一些規定，但是筆者認為還不夠具體明確，特別是安全生產(chǎn)和管道保護分屬不同部門(mén)管理，需要進(jìn)一步協(xié)調，使兩者形成合力，共同促進(jìn)管道安全發(fā)展。