蒲康文

中國石化銷(xiāo)售股份有限公司華南分公司

摘  要：出于經(jīng)濟利益因素，違規占用土地已成為阻礙管道建設運營(yíng)的突出問(wèn)題。分析了管道用地現狀及存在問(wèn)題，試提出管道用地需遵循的四個(gè)原則，并針對問(wèn)題提出了相應的對策建議。

關(guān)鍵詞：油氣輸送管道；土地；用地原則

《石油天然氣管道保護法》實(shí)施10年來(lái)，對管道違規占壓的整治力度不斷提升，由此產(chǎn)生了許多與土地利用相關(guān)的問(wèn)題，包括征地難、因地阻工以及因土地利用不合理威脅管道安全和公共安全等等，相關(guān)利益群體之間摩擦不斷。因此切實(shí)解決好管道用地問(wèn)題，對于平衡各方利益，維護管道建設及管道運行安全有著(zhù)十分重要的作用。

1 管道用地現狀及困境

管道用地具有特殊性。管道保護法第十四條規定，管道建設使用土地依照土地法等法律、行政法規的規定執行。根據土地法的規定，用地方式分為永久性用地和臨時(shí)性用地。管道建設土地的用途也因此分為了兩類(lèi)[1]：一類(lèi)是首末站、閥室、壓氣站、分輸站等，屬于永久性用地；另一類(lèi)鋪設管道，則屬于臨時(shí)用地。據此推算， 90%以上管道用地均屬于臨時(shí)用地，土地所有權并不屬于管道運營(yíng)企業(yè)，造成了很多問(wèn)題。

一是土地征用及建設情況復雜。在管道建設過(guò)程中，由于土地利用涉及法律多，因此在地方政府批復同意時(shí)，涉及的相關(guān)職權部門(mén)數量也多。雖然在國家規劃項目建設時(shí)已經(jīng)征詢(xún)各部門(mén)意見(jiàn)，但在法律之下往往還有很多具體的細則與補償標準，如鐵路、水利、自然資源等部門(mén)均執行各自的行業(yè)施工設計規范和收費標準。特別是管道穿跨越用地的取得，不僅需要自然資源部門(mén)的同意，還必須取得相關(guān)主管部門(mén)的同意和支持，且必須以支付用地補償為前提，導致管道在穿越鐵路、水利設施、河湖、林地、自然保護區等特殊區域時(shí)，必須按照不同部門(mén)和各地不同標準分別執行，協(xié)調難度大、補償費用高、談判時(shí)間長(cháng)，情況十分復雜。

二是管道運營(yíng)期間維護難問(wèn)題突出。油氣輸送管道在埋設時(shí)只開(kāi)挖一次土地，施工完成后需恢復原地貌和植被。一旦管道維修需要再次開(kāi)挖時(shí)，必然要對植被或經(jīng)濟作物造成二次損壞。對土地權利人的經(jīng)濟賠償會(huì )造成企業(yè)難以預測的成本；雙方達成一致意見(jiàn)也需要協(xié)調與溝通。如遇到突發(fā)事件，管道運營(yíng)方往往會(huì )在未達成一致的情況下強行施工，造成土地權利人損失，容易招致反感并因賠償問(wèn)題造成矛盾沖突。

三是管道用地受制于城鎮化建設。管道規劃選線(xiàn)已經(jīng)考慮了避繞城市建成區和規劃區，選址在離城市較遠的區域。隨著(zhù)城鎮化速度不斷加快，管道逐步被城市建成區域包圍。雖然管道保護法規定在管道線(xiàn)路中心線(xiàn)兩側各五米地域范圍內，禁止修建房屋等建構 筑物，但隨著(zhù)周邊土地的開(kāi)發(fā)利用，法律禁令往往會(huì )被土地權利人所忽視。一方面土地權利人持有的土地因埋設管道不具備開(kāi)發(fā)價(jià)值，造成了預期收益受損，容易引發(fā)土地權利人索賠要求；另一方面一些土地權利人受利益驅使，會(huì )在管道上方及周邊搭建臨時(shí)性建筑，用以獲取收益，這些都會(huì )對管道保護工作帶來(lái)?yè)p害。

2 管道用地問(wèn)題產(chǎn)生的原因

2.1 外在因素[2]

主要表現在相關(guān)法律條文及規章制度上的不完善。

地下空間使用權不明確。由于管道建設用地的使用形式和安全距離要求都具有特殊性，與土地所有權、土地承包經(jīng)營(yíng)權、建設用地使用權、宅基地使用權等多項權利沖突，極易產(chǎn)生糾紛。出于管道安全考慮，法律對周邊土地的使用做出了嚴格限制，但管道建設用地絕大多數為臨時(shí)性用地，并未支付與之相應的權益補償，在管道運營(yíng)方未持有所有權的情況下，限制土地所有權人放棄土地增值利益，難度極大。

相遇工程協(xié)調機制不健全。管道建設項目與鐵路、公路、水利等建設項目相遇時(shí)，由于各地各部門(mén)各企業(yè)各有經(jīng)濟補償政策，管道企業(yè)只能一一通過(guò)商業(yè)談判解決問(wèn)題。

2.2 內在因素

管道用地缺乏必須遵循的公認原則，筆者認為，應遵循以下四個(gè)原則。

合法性原則。管道用地應符合土地管理法、物權法、城鄉規劃法和管道保護法等，穿越草原、林地還可能涉及草原法、森林法等。

安全性原則。管道管理的核心在于安全。作為國家能源基礎設施重要組成部分，管道用地也絕對不能突破安全性原則。

公平性原則。管道建設單位和運營(yíng)企業(yè)與土地所有權人屬于民事關(guān)系，在法律地位上完全平等，因此涉及土地相關(guān)問(wèn)題時(shí)，需要雙方公平協(xié)商。

經(jīng)濟性原則。由于管道企業(yè)并未取得土地使用權，原土地所有權人仍然具有合法獲得相關(guān)土地收益和權益的權利。

從總體來(lái)看，四原則的排列順序應當是：合法性＞安全性＞公平性＞經(jīng)濟性，在滿(mǎn)足上一原則的前提下，方可考慮下一原則，四項原則兼備的管道土地利用才是合理而有序的。

但從實(shí)際情況來(lái)看，能夠滿(mǎn)足四項原則的情況少之又少，各方往往從自身出發(fā)，很多問(wèn)題因此難以解決而形成沖突。從管道建設、運營(yíng)方來(lái)看，因其承擔著(zhù)國家油氣輸送管道建設與運行維護，因此安全性原則是其首選原則，而與土地所有者利益相關(guān)的公平性與經(jīng)濟性原則容易被忽視。從政府相關(guān)部門(mén)來(lái)看，因其本身處于執法者地位，因此最為重視的是合法性原則，對于安全性和公平性原則往往考慮不多，一些基層出于發(fā)展地方經(jīng)濟需要，將經(jīng)濟性原則也放在靠前位置，導致管道保護過(guò)程中，只要不涉及違法違規問(wèn)題，一般會(huì )傾向于由管道建設運營(yíng)方支出額外的成本來(lái)解決。從土地所有權利人來(lái)看，處于利己的考慮，經(jīng)濟性原則遠遠大于其他各項原則，容易為擴大和維護自身利益、不自覺(jué)做出損害其他原則的行為。管道用地涉及的各方由于立場(chǎng)不同，選擇不同，導致各行其是，互不體諒，這也是目前問(wèn)題的關(guān)鍵所在。

3 解決管道用地問(wèn)題措施建議

需要從外因和內因共同著(zhù)手解決。

加強法律法規體系建設。建議國家針對管道建設和運營(yíng)保護過(guò)程中出現的實(shí)際問(wèn)題，組織修訂和完善管道保護法，注重涉及管道建設用地權益的平衡，明確土地地下空間使用權權益，充分考慮管道的特殊性，對因管道建設和運營(yíng)保護造成的土地所有權人后續損失，建立協(xié)調補償機制，避免產(chǎn)生更大的糾紛。同時(shí)建立有效的管道與其他工程相交相遇協(xié)調機制，確定具體補償標準。

落實(shí)好管道用地的四項原則。按照四項原則兼顧的順序，完善管道用地協(xié)調機制，合理消弭各方分歧意見(jiàn)，友好協(xié)商達成一致。管道建設、運營(yíng)方要本 著(zhù)節約集約用地的原則，通過(guò)優(yōu)化管道線(xiàn)路、合并建站等方式[3]，有效減少土地占用，節約土地資源，同時(shí)優(yōu)化巡線(xiàn)和維修方式，通過(guò)與土地所有權人簽訂維護協(xié)議，保障雙方合法權益。政府相關(guān)部門(mén)要積極為企業(yè)為民眾服務(wù)，充分發(fā)揮好協(xié)調作用，主動(dòng)積極作為。在管道規劃建設過(guò)程中，積極介入協(xié)調管道企業(yè)解決相關(guān)建設問(wèn)題，保障管道鋪設順暢；在管道運營(yíng)保護階段，積極協(xié)調企業(yè)和群眾開(kāi)展對話(huà)，有效兼顧雙方利益，促成雙方合作；針對違法違規問(wèn)題，要堅決查處，維護法紀尊嚴。土地所有權人則要遵守國家法律，支持管道建設保護工作，維護管道安全。同時(shí)也要保障好土地所有權人的合法利益，對他們合理的訴求，政府相關(guān)部門(mén)和管道建設、運營(yíng)方要予以充分尊重和考慮。

參考文獻：

[1] 馬強偉.油氣管道鋪設中的用地問(wèn)題及解決思路[J].法治研究， 2017（6）： 76-86

[2] 曾崇榮，楊峰.油氣管道土地使用權問(wèn)題分析及對策[J].管道保護， 2015（6）： 11-12

[3] 張耀東，陳元鵬.論油氣長(cháng)輸管道項目的用地管理[J].國際石油經(jīng)濟， 2010（7）： 64-68

作者簡(jiǎn)介：蒲康文，男，油氣儲運中級工程師，從事油氣儲運和管道安全保護管理工作16年。聯(lián)系方式：13984898533， pkwpzc@163.com。