深刻汲取事故教訓 加強燃氣行業(yè)安全法治建設

李顏強

中國市政工程華北設計研究總院有限公司

1  湖北十堰等地燃氣事故警示

湖北十堰“6·13”燃氣爆炸重大事故，以造成26人死亡、超百人不同程度受傷的嚴重后果震驚業(yè)界，直接沖擊人民群眾的安全感，社會(huì )影響惡劣。事故暴露出一些地方和企業(yè)安全發(fā)展理念不牢、安全基礎薄弱、安全管理缺失等突出問(wèn)題，教訓十分深刻，給燃氣行業(yè)安全運行和用戶(hù)安全用氣再次敲響了警鐘。最近，湖北十堰“6·13”事故調查報告公布，事故原因為天然氣中壓鋼管?chē)乐馗�蝕導致破裂發(fā)生泄漏，泄漏的天然氣在建筑物下方河道內密閉空間聚集，遇火星發(fā)生爆炸。事故發(fā)生后，國務(wù)院安委會(huì )對部分城市的燃氣安全管理情況開(kāi)展督導檢查，也發(fā)現一些安全問(wèn)題。應急管理部公布了近年來(lái)發(fā)生的一批燃氣安全事故典型案例。如2017年吉林松原“7·4”燃氣管道泄漏爆炸事故，造成7人死亡，原因是施工企業(yè)在施工過(guò)程中，鉆漏地下中壓燃氣管道，導致大量燃氣泄漏擴散到附近建筑物空間內聚集引發(fā)爆炸。2017年浙江杭州“7·21”燃氣爆燃事故，造成3人死亡，原因是餐館液化石油氣鋼瓶橡膠軟管老化且連接不牢固致軟管脫落，氣體持續泄漏，遇電火花而引發(fā)爆炸，爆炸導致現場(chǎng)醇基燃料發(fā)生劇烈燃燒引發(fā)其他液化石油氣鋼瓶受高溫烘烤而超壓爆裂，發(fā)生第二次爆炸。2019年江蘇無(wú)錫“10·13”液化石油氣爆炸事故，造成9人死亡，原因是液化石油氣鋼瓶使用中壓調壓閥，造成軟管與集氣包連接接頭脫落，液化石油氣大量泄漏，遇電火花而引發(fā)爆炸。2019年北京順義“12·3”燃氣爆炸事故，造成4人死亡，原因是燃氣管道主閥門(mén)法蘭墊片受液化石油氣和二甲醚混合氣體長(cháng)期腐蝕，局部發(fā)生破損脫落，泄漏出的氣體與空氣混合遇電氣火花發(fā)生爆炸。2021年上海青浦“2·1”燃氣管道泄漏爆炸事故，4名搶修人員在室外搶修燃氣管道時(shí)，室內突然發(fā)生閃爆，造成人員受傷，原因是室外燃氣管道開(kāi)挖施工時(shí)間較長(cháng)，未及時(shí)做好泄漏管道的封堵切斷保護工作，導致燃氣在室內聚集達到爆炸極限，遇點(diǎn)火源突然發(fā)生閃爆。

這些事故發(fā)生有以下幾方面原因。

一是建設和使用中不遵守規章制度造成事故隱患。包括燃氣設施不按建設審批程序進(jìn)行建設和改造；用戶(hù)不經(jīng)驗收審查合格擅自投入使用；燃氣企業(yè)和施工單位不具備相應施工能力和相應資質(zhì)，違規施工安裝，存在轉包、非法分包等違法違規行為；使用環(huán)境和相關(guān)產(chǎn)品不符合國家標準規范要求，在不具備安全條件的場(chǎng)所儲存、使用燃氣；未按照國家標準規定設置通風(fēng)、燃氣泄漏報警等安全設施；燃氣企業(yè)和施工單位未按要求制定燃氣設施保護方案，未對其施工現場(chǎng)進(jìn)行指導和監護等等。

二是隱患排查整改監管不到位。燃氣企業(yè)未對燃氣設施定期開(kāi)展安全檢查，管道安全隱患多年未消除，甚至從未巡查；政府相關(guān)部門(mén)安全生產(chǎn)監督管理職責未履行到位，監督檢查流于形式；瓶裝液化石油氣安全管理不到位，部分地區仍然存在違法違規經(jīng)營(yíng)、儲存、充裝、運輸、使用等問(wèn)題。

三是應急處置措施不當。應急管理責任不落實(shí)，應急預案脫離實(shí)際，流于形式；應急反應遲緩，處置混亂，未及時(shí)阻斷氣源，未進(jìn)行燃氣濃度檢測，未有效組織人員及時(shí)疏散；應急人員缺乏培訓和提高；應急聯(lián)動(dòng)機制不完善，基層應急處置能力不足、經(jīng)驗不夠；未嚴格按照搶修施工方案有效辨識現場(chǎng)安全風(fēng)險并做好安全防護措施等等。

分析查找事故原因，仍然是一些常見(jiàn)因素，即從業(yè)人員心存僥幸，安全意識不強，安全制度執行不嚴格，各層級安全檢查存在形式主義、官僚主義。事故發(fā)生看似偶然，實(shí)則必然，有很多經(jīng)驗和教訓值得總結。

一是燃氣事故應急決策方法和程序需進(jìn)一步研究，應急處置預案和演練需進(jìn)一步加強，政企之間、部門(mén)之間應急協(xié)同機制需進(jìn)一步完善。從應急演練和應急預案看，有些事故應急決策程序層級多，處置需逐級上報，靈活權限不夠，對于緊急情況處理遲緩；應急預案制定不合理，不結合實(shí)際情況，操作性不強。協(xié)同機制不清晰，分工不明確，信息化手段尚需進(jìn)一步加強。

二是運營(yíng)單位存在安全設施和裝備投入不足，技術(shù)更新不快，安全手段較為落后等現象。運營(yíng)單位管線(xiàn)巡檢仍然過(guò)分依靠人工巡查，先進(jìn)智能化裝備不足，對管線(xiàn)情況靠記憶、靠經(jīng)驗進(jìn)行維護和判斷的情況依然存在，不能及時(shí)有效發(fā)現事故隱患。

三是安全技術(shù)法規和強制性工程建設規范執行力度不夠。規劃設計前瞻性不強，建設時(shí)序和城市發(fā)展缺乏統籌考慮，存在不協(xié)調現象，給燃氣設施安全運行帶來(lái)不利影響。燃氣行業(yè)存在重視運營(yíng)階段安全管理，輕視規劃設計安全管理現象。注重排查運營(yíng)安全隱患，而對規劃設計中存在的安全隱患重視不夠，沒(méi)有做到從源頭預防事故。

四是城鎮燃氣領(lǐng)域科技投入不能適應燃氣行業(yè)發(fā)展的需要�？萍柬椖糠稚�，關(guān)鍵技術(shù)成果少，不成體系，推廣緩慢，影響行業(yè)整體技術(shù)進(jìn)步。在燃氣這樣一個(gè)需要高度重視安全的領(lǐng)域，應該在國家和地方科技計劃設置研究專(zhuān)項，加大安全應用科技投入和成果轉化力度，更多的用技防而不是單純靠人防解決安全問(wèn)題。

五是燃氣領(lǐng)域專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才缺乏，人才培養機制不完善，不能有效應對行業(yè)快速發(fā)展和安全事故頻發(fā)的形勢。燃氣學(xué)科領(lǐng)軍人物和學(xué)術(shù)帶頭人缺乏，行業(yè)話(huà)語(yǔ)權不足。高等院校燃氣專(zhuān)業(yè)日漸萎縮，課程縮減，招生人數減少，直接影響行業(yè)科學(xué)技術(shù)健康發(fā)展。

2  認真貫徹落實(shí)新《安全生產(chǎn)法》加強行業(yè)安全法治建設

新《安全生產(chǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“新安法”）明確提出安全生產(chǎn)工作應當以人為本，將堅持安全發(fā)展寫(xiě)入了總則；將安全生產(chǎn)工作方針完善為“安全第一、預防為主、綜合治理”，進(jìn)一步明確了安全生產(chǎn)的重要地位、主體任務(wù)和實(shí)現安全生產(chǎn)的根本途徑；提出要建立生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位負責、職工參與、政府監管、行業(yè)自律、社會(huì )監督的工作機制，進(jìn)一步明確了各方安全職責。

貫徹落實(shí)“新安法”對于燃氣行業(yè)堅守紅線(xiàn)意識，進(jìn)一步加強安全生產(chǎn)工作，實(shí)現行業(yè)安全生產(chǎn)形勢根本性好轉具有重要的現實(shí)意義和指導意義。

一是縣級以上地方人民政府應當建立健全安全生產(chǎn)工作協(xié)調機制，及時(shí)協(xié)調、解決安全生產(chǎn)監督管理中的重大問(wèn)題。按照“安全生產(chǎn)管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全”的要求，明確各級政府安全生產(chǎn)監督管理部門(mén)實(shí)施綜合監督管理，有關(guān)部門(mén)在各自職責范圍內對有關(guān)“行業(yè)、領(lǐng)域”的安全生產(chǎn)工作實(shí)施監督管理。明確各級安全生產(chǎn)監督管理部門(mén)和其他負有安全生產(chǎn)監督管理職責的部門(mén)作為行政執法部門(mén)，依法開(kāi)展安全生產(chǎn)行政執法工作，對生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位執行法律、法規、國家標準或者行業(yè)標準的情況進(jìn)行監督檢查。

二是強化鄉鎮人民政府以及街道辦事處、開(kāi)發(fā)區管理機構安全生產(chǎn)職責。針對各地經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區、工業(yè)園區的安全監管體制不順、監管人員配備不足、事故隱患集中、事故多發(fā)等突出問(wèn)題，明確鄉鎮人民政府以及街道辦事處、開(kāi)發(fā)區管理機構等地方人民政府的派出機關(guān)，應當按照職責加強對本行政區域內生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)狀況的監督檢查，協(xié)助上級人民政府有關(guān)部門(mén)依法履行安全生產(chǎn)監督管理職責。

三是明確生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)管理機構、人員設置、配備標準和工作職責。建筑施工、道路運輸單位和危險物品的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、儲存單位，應當設置安全生產(chǎn)管理機構或者配備專(zhuān)職安全生產(chǎn)管理人員。其職責包括擬定本單位安全生產(chǎn)規章制度、操作規程、應急救援預案，組織宣傳貫徹安全生產(chǎn)法律、法規，組織安全生產(chǎn)教育和培訓，制止和糾正違章指揮、強令冒險作業(yè)、違反操作規程的行為，督促落實(shí)本單位安全生產(chǎn)整改措施等。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位作出涉及安全生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)決策，應當聽(tīng)取安全生產(chǎn)管理機構以及安全生產(chǎn)管理人員的意見(jiàn)。

四是建立事故隱患排查治理制度。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位必須采取技術(shù)、管理措施消除事故隱患。政府有關(guān)部門(mén)要建立健全重大事故隱患治理督辦制度。對未建立隱患排查治理制度、未采取有效措施消除事故隱患的行為，制定嚴格的行政處罰標準。強調推進(jìn)安全生產(chǎn)標準化建設，提高本質(zhì)安全生產(chǎn)水平。

“新安法”上述要求，無(wú)疑對燃氣行業(yè)違規建設和使用造成事故隱患、隱患排查整改監管不到位、應急處置措施不當等事故原因，開(kāi)出了一劑良方。

3  認真執行《燃氣工程項目規范》提高行業(yè)安全技術(shù)和管理水平

《燃氣工程項目規范》（GB55009－2021）將于2022年1月1日起施行，其全部條款為強制性規定。將對行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、健康發(fā)展、科學(xué)發(fā)展、安全運行水平提升發(fā)揮重要作用，是燃氣工程建設和運行維護各方責任主體必須遵守的技術(shù)規定。很多條款對于防范安全事故的針對性非常強。如：

第2.2.1條第二款規定，“燃氣設備與管道應具有承受設計壓力和設計溫度下的強度和密封性”。強調了燃氣供應是一個(gè)壓力系統，且運行介質(zhì)易燃易爆，必須具備強度和密封性。所以材質(zhì)選擇、壁厚計算、密封方式、管道試驗、運行維護等方面必須采取適宜的技術(shù)措施加以保證。

第2.2.4條規定，“在設計工作年限內，燃氣設施應保證在正常使用維護條件下的可靠運行”。建設者應當按照國家有關(guān)工程建設標準達到一定使用年限的質(zhì)量要求設計施工；設施運營(yíng)者應當按照適宜的運行維護措施去管理這些設施；燃氣經(jīng)營(yíng)者應當對燃氣設施定期進(jìn)行安全檢查、巡查、檢測、維修和維護，確保燃氣設施安全運行。

第2.2.6條規定，“管道及管道與設備的連接方式應符合介質(zhì)特性和工藝條件，連接必須嚴密可靠”。因連接出現問(wèn)題引發(fā)事故的案例很多。常見(jiàn)燃氣管道與燃具采用軟管連接，發(fā)生軟管脫落、開(kāi)裂等事故，是室內燃氣供氣系統的薄弱環(huán)節。

第2.2.7條規定，“設置燃氣設備、管道和燃具的場(chǎng)所不應存在燃氣泄漏后聚集的條件”。所以在設置燃氣設備管道的場(chǎng)所加強通風(fēng)，防止泄漏聚集是非常重要的。

第2.3.1條規定，“燃氣設施應在竣工驗收合格且調試正常后，方可投入使用。燃氣設施投入使用前，預防安全事故發(fā)生的安全設施應與主體工程同時(shí)投入使用”。這是保障燃氣設施安全運行的重要前提，也是確保燃氣設施滿(mǎn)足各項設計指標要求的關(guān)鍵一環(huán)，必須嚴格執行國家工程管理的各項規章制度，認真做好竣工驗收工作。

第2.3.2條規定，“燃氣設施建設和運行單位應建立健全安全管理制度，制定操作維護規程和事故應急預案，并應設置專(zhuān)職安全管理人員”。燃氣工程的建設和運行必須堅持“安全第一、預防為主、綜合治理”的方針，建立健全安全生產(chǎn)責任制度和群防群治制度。

第2.3.5條規定，“燃氣設施可能泄漏燃氣的作業(yè)過(guò)程中，應有專(zhuān)人監護，不得單獨操作。泄漏燃氣的原因未查清或泄漏未消除前，應采取有效安全措施，直至燃氣泄漏消除為止”。當由于管材腐蝕、老化引起泄漏事故時(shí)，泄漏速度慢、泄漏氣量較小、易擴散至其他地下空間而聚集，由于難以被發(fā)覺(jué)和查明泄漏源，此類(lèi)風(fēng)險很高。燃氣設施運營(yíng)企業(yè)應制定完善燃氣泄漏源查找、燃氣泄漏現場(chǎng)處置流程和規程。

4  幾點(diǎn)建議

我們應認真總結汲取湖北十堰等地燃氣事故教訓，切實(shí)改進(jìn)和提高燃氣行業(yè)安全管理水平，減少事故發(fā)生，保障人民生命財產(chǎn)安全，促進(jìn)行業(yè)健康高質(zhì)量發(fā)展。

一是牢固樹(shù)立安全發(fā)展理念。認真貫徹落實(shí)“新安法”，健全燃氣行業(yè)安全督查長(cháng)效機制，完善和落實(shí)安全生產(chǎn)責任制，完善安全管理各項制度，總結推廣成功經(jīng)驗，進(jìn)一步強化全員安全意識，提升全行業(yè)安全管理能力。

二是加強應急決策程序方法研究。構建統一指揮、反應靈敏、協(xié)調有序、運轉高效的應急管理機制。根據實(shí)際情況制定和完善燃氣運營(yíng)單位應急預案，明確不同類(lèi)型事故防范措施和處置程序。加強應急管理機構建設和應急救援隊伍建設。采用信息化手段建設突發(fā)燃氣事故預警預報信息系統，做好各類(lèi)相關(guān)預案的銜接工作，促進(jìn)政企之間、部門(mén)之間的協(xié)調配合和職責落實(shí)。

三是科學(xué)編制燃氣工程建設規劃。注重規劃的前瞻性、統籌協(xié)調性和規劃實(shí)施的嚴肅性。加強對燃氣工程建設階段的安全管理，落實(shí)工程設計質(zhì)量終身責任制，設計單位應嚴格按照工程建設強制性標準進(jìn)行設計。對違反有關(guān)法律法規或工程建設強制性標準的不良行為，依法依規處理。

四是推進(jìn)燃氣行業(yè)法制建設。建議國家在《城鎮燃氣管理條例》基礎上，盡快研究制定《燃氣安全法》《燃氣設施安全保護條例》，通過(guò)建立和完善《燃氣工程項目規范》等強制性技術(shù)標準和其他推薦性國家標準及團體標準，形成完整的燃氣安全法律法規保障體系和技術(shù)標準保障體系。

五是加大燃氣行業(yè)安全領(lǐng)域科技投入。建議在國家重點(diǎn)研發(fā)計劃和住建領(lǐng)域科技項目中設立研究專(zhuān)項，針對燃氣行業(yè)安全技術(shù)的薄弱環(huán)節，開(kāi)展理論研究、技術(shù)研發(fā)、裝備研制，積極開(kāi)展成果示范，提高燃氣行業(yè)安全運行水平，推動(dòng)行業(yè)健康發(fā)展。高等院�？瑟毩⒃O置燃氣專(zhuān)業(yè)，加強燃氣專(zhuān)業(yè)師資隊伍建設，大力培養燃氣專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才。加強燃氣學(xué)科機構建設，大力開(kāi)展燃氣行業(yè)學(xué)術(shù)交流活動(dòng)，充分發(fā)揮相關(guān)學(xué)術(shù)團體引領(lǐng)發(fā)展、凝聚人才和智庫參謀作用。加強燃氣學(xué)科領(lǐng)軍人物包括院士、大師的培養，以引領(lǐng)行業(yè)技術(shù)進(jìn)步，提升行業(yè)科技水平。