鄭賢斌

中國石油天然氣股份有限公司天然氣銷(xiāo)售分公司

摘要：當前和今后一個(gè)時(shí)期正值我國油氣體制改革和運營(yíng)機制變革的重要時(shí)期，油氣管道企業(yè)在高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程中承擔經(jīng)濟轉型升級、增強核心功能、提高核心競爭力的發(fā)展重任同時(shí)，面臨著(zhù)諸多不確定性安全風(fēng)險。本文從政府、企業(yè)、社會(huì )、公眾等多個(gè)層面，從管理體制、法規標準、科技裝備和管理創(chuàng )新等多個(gè)維度，從管道系統全生命周期風(fēng)險管控、“事后管理”轉向“超前預防”等多個(gè)角度，分析油氣管道安全保護相關(guān)方和影響因素，提出落地落實(shí)“安全第一、預防為主、綜合治理”工作方針的具體舉措和對策，為油氣產(chǎn)業(yè)相關(guān)方推動(dòng)高質(zhì)量安全發(fā)展提供參考和借鑒。

關(guān)鍵詞：石油天然氣管道；安全生產(chǎn)；保護；法律；技術(shù)

油氣管道系統作為國家能源運輸的大動(dòng)脈，肩負著(zhù)能源供應與安全的重要使命，截至2024年底，我國油氣長(cháng)輸管道總里程已達19.5萬(wàn)公里，布局優(yōu)化、覆蓋廣泛、功能完備的“全國一張網(wǎng)”日臻完善，與此同時(shí)，各級政府對油氣管道的安全監管越來(lái)越嚴，社會(huì )公眾對能源安全和公共安全的期望越來(lái)越高。當前，正值“十四五”規劃收官和“十五五”規劃謀定，《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》《城鎮燃氣管理條例》實(shí)施十五周年的關(guān)鍵之際，本文結合管道保護法實(shí)施成效和遇到的問(wèn)題，開(kāi)展油氣管道本質(zhì)安全和公共安全于一體的保護體系探討，提出新時(shí)期油氣管道安全保護重點(diǎn)的建議，助推能源管輸產(chǎn)業(yè)轉型升級、催生管網(wǎng)未來(lái)新業(yè)態(tài)。

1  油氣管道保護相關(guān)法律實(shí)施情況

國家高度重視油氣管道安全生產(chǎn)和保護工作，先后頒布實(shí)施的相關(guān)法律有《管道保護法》《城鎮燃氣管理條例》《特種設備安全法》《安全生產(chǎn)法》《環(huán)境保護法》《能源法》�！冻擎側細夤芾項l例》2010年頒布，2016年首次修訂，2024年啟動(dòng)第二次修訂�！短胤N設備安全法》2013年頒布實(shí)施至今，配套的《特種設備目錄》經(jīng)過(guò)2014年、2019年、2024年三次修訂�！栋踩�生產(chǎn)法》2002年首次頒布，經(jīng)過(guò)2009年、2014年、2021年三次修改，新版《安全生產(chǎn)法》于2021年9月正式施行�！董h(huán)境保護法》1989年首次頒布，2014年修訂�！赌茉捶ā�2024年頒布，2025年1月1日實(shí)施。但《管道保護法》自2010年首次頒布實(shí)施以來(lái)至今仍未修訂，絕大多數省份尚未出臺地方條例，缺乏相配套的國務(wù)院法規和部門(mén)規章制度。

1.1  管道保護法實(shí)施情況

管道保護法頒布實(shí)施前，由于缺乏立法層面支持，油氣管道建設土地征用、手續辦理等方面遇到的阻力和困難不少，導致我國油氣管道主要集中在西部、東北這些土地資源相對豐富的地區，而土地資源緊缺與管道用地權屬之間的矛盾，嚴重制約了東部、南部等經(jīng)濟發(fā)達地區的管道事業(yè)發(fā)展。2010年管道保護法正式頒布后，經(jīng)過(guò)15年建設，我國順利建成連通海外、覆蓋全國、橫跨東西、縱貫南北的油氣骨干網(wǎng)絡(luò )，高效打通東北、西北、西南及海上四大油氣能源戰略通道，管道里程增加約12萬(wàn)公里，最高壓力由10 MPa提升到12 MPa，最大管徑由1016 mm提升到1422 mm，為我國實(shí)施新型城鎮化建設戰略和培育綠色低碳發(fā)展新動(dòng)能提供了重要的支撐保障，也為大國裝備制造、工藝設計、技術(shù)研發(fā)打造了優(yōu)良的平臺，成為國家能源安全保護的重要基石。與此同時(shí)，管道保護法探索實(shí)施是一個(gè)長(cháng)期的過(guò)程，遇到的問(wèn)題也不能回避：一是關(guān)于管道安全監管體制方面。與鐵路、公路、電力等行業(yè)的安全保護工作同屬一個(gè)部門(mén)監管機制不同，管道缺乏牽頭或歸口監管部門(mén)，容易造成監管漏洞和責任不清，“監管多頭、政出多門(mén)”，難以落實(shí)“源頭監督、全程管控”安全監管體制建設的要求，個(gè)別地方管道安全監管職能不明確，部門(mén)之間互相推諉、責任懸空；管道法定檢驗、地役權及登記、過(guò)境分稅和財政轉移支付等制度尚未建立，與2007年頒布實(shí)施的《物權法》規定銜接不夠，土地權利人獲得補償機制及補償標準缺乏，不利于維護管道企業(yè)從事巡檢、維修作業(yè)的權利；多數地方?jīng)]有配備管道保護執法力量，對違法行為“零處罰”的現象依然存在。二是關(guān)于管道建設規劃和標準方面。國家至今未出臺全國性的管道建設專(zhuān)項規劃，導致管道建設項目與所在地的國土空間規劃（包括主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃）、岸線(xiàn)規劃等相關(guān)規劃的協(xié)調銜接不緊密，當管道建設影響地方規劃，地方政府往往不進(jìn)行專(zhuān)業(yè)評估，就要求管道企業(yè)無(wú)條件改線(xiàn)。關(guān)于“管道保護距離”的國家標準仍未出臺，油氣管道工程設計規范均采用加強管道強度來(lái)保證管道周邊建（構）筑物的安全，但如何應對管道運行后續人口密度增加帶來(lái)的新問(wèn)題新風(fēng)險，尚缺乏規范和標準支持。三是關(guān)于管道保護理念方面。過(guò)去，建設單位對于管道占壓的認識存在局限，一味認為管道上方不應有任何建（構）筑物，導致管道上方物權的法律條文釋義矛盾（《管道保護法》第三十條與《民法典》第三百三十一條）。近年來(lái)，隨著(zhù)管道設計、施工等技術(shù)改進(jìn)，大多數油氣管道采取3PE外防腐層結構，植物根系對管道防腐層基本不會(huì )造成傷害，過(guò)度砍伐反而可能形成沖溝，導致露管、懸空和防腐層損傷，不利于管道安全；對于管道上方的塑料大棚，管道強度、埋深決定了其基本不會(huì )造成實(shí)質(zhì)性危害；對于特殊穿越，管道埋深往往達到二、三十米及以上，基本屬于免維護設計，安全系數高，風(fēng)險低。因此，對種植深根植物、修建大棚和特殊穿越處上方的建（構）筑物不應認定為違法占壓。

1.2  安全生產(chǎn)法實(shí)施情況

《安全生產(chǎn)法》是我國第一部全面規范安全生產(chǎn)的專(zhuān)門(mén)法律，也是安全生產(chǎn)領(lǐng)域的基礎性、綜合性法律。根據2023年全國人大執法檢查組關(guān)于檢查安全生產(chǎn)法實(shí)施情況的報告，法律實(shí)施存在的主要問(wèn)題：一是內生動(dòng)力不足，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位主體責任虛化�！鞍踩珘毫χ鸺夁f減，安全責任落實(shí)不下去”的問(wèn)題比較突出，部分企業(yè)對雙重預防機制認識不到位，安全生產(chǎn)治理模式還沒(méi)有完全實(shí)現向事前預防轉變。一些企業(yè)單位應急預案編制流于形式，缺乏實(shí)用性，應急演練重“演”輕“練”。二是精準監管尚未破題，監管成效有待提升。各地監管隊伍人員數量結構普遍呈“倒金字塔型”，責任與保障不相匹配，基層執法力量嚴重不足。安全隱患排查整治質(zhì)量不高，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位疲于應付，有的地方執法“寬松軟虛”問(wèn)題突出，只檢查不整治，或以罰代管代改、罰而不管不改。三是監督保障制度效果不彰，影響社會(huì )共治深入推進(jìn)。行政執法與司法銜接不暢，應急救援體系建設還不夠完備，安全生產(chǎn)責任保險制度不完善。公眾風(fēng)險防范意識相對淡薄，全社會(huì )參與應急救援的局面還沒(méi)有完全形成。

1.3  特種設備安全法實(shí)施情況

《特種設備安全法》是一部兼具發(fā)展和安全的綜合性法律，是特種設備領(lǐng)域的基礎性法律，對于包括鍋爐、壓力容器（含氣瓶）、壓力管道在內的特種設備的安全管理具有強制約束力。根據2023年全國人大執法檢查組關(guān)于檢查特種設備安全法實(shí)施情況的報告，法律實(shí)施中存在的突出問(wèn)題：一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在短板弱項。行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展潛力仍需進(jìn)一步挖掘，大量特種設備關(guān)鍵零部件仍需要進(jìn)口，核心技術(shù)自主可控能力欠缺，產(chǎn)業(yè)基礎相對薄弱，能源與材料消耗問(wèn)題突出。二是企業(yè)主體責任尚未全面落實(shí)。少數企業(yè)安全意識淡薄，未按規定主動(dòng)申報定期檢驗，設備更新改造、檢修維保不到位，難以有效落實(shí)安全主體責任。特種設備應急預案缺乏針對性和可操作性。三是監管效能有待進(jìn)一步提升。監管手段難以適應特種設備發(fā)展新形勢，業(yè)務(wù)能力與特種設備專(zhuān)業(yè)監管的需要還有較大差距。四是監管體制仍需理順。個(gè)別地方政府責任未充分落實(shí)，特種設備隱患得不到及時(shí)治理，監管執法難度較大。

2  新時(shí)期油氣管道安全保護的重點(diǎn)

《能源法》明確要求“國家加強能源基礎設施建設和保護”。油氣管道安全保護作為國家安全體系的組成部分，應以總體國家安全觀(guān)為指導，對標發(fā)達國家管道安全立法經(jīng)驗和最佳實(shí)踐，有針對性地提出新時(shí)期油氣管道安全保護的重點(diǎn)，全面提升油氣管道安全運輸、高效運行和價(jià)值服務(wù)能力。

2.1  加快管道保護法修訂完善

一是健全管道安全監管體制機制。建議構建“源頭監督、全程管控”的安全監管體制機制，落實(shí)各部門(mén)管道保護法定職責，整合分散在各部門(mén)的安全監督職能，推進(jìn)跨部門(mén)綜合監管，或者設立專(zhuān)業(yè)監管機構，加強執法機構和隊伍建設，全面推行管道全生命周期安全生產(chǎn)和保護實(shí)行一體化管理。二是推進(jìn)法律法規標準體系建設�，F行管道保護法缺少配套的行政法規和技術(shù)規范支撐，建議吸納先進(jìn)施工技術(shù)、安全技術(shù)、監（檢）測技術(shù)和完整性管理等成果，運用于法律相關(guān)條款和強制性技術(shù)規范的修訂完善，做好配套法規和部門(mén)規章的制定工作，健全管道保護法律法規標準體系。三是加強管道安全風(fēng)險防控能力。研究并理清管道與國土空間規劃關(guān)系，改進(jìn)管道設計選線(xiàn)的原則和理念，提升管道施工過(guò)程管理的合規性和可靠性，建立公共地役權制度，提升應急管理的配套性和聯(lián)動(dòng)性，完善事故調查和處理機制，增加群眾自救等內容。

2.2  加快管道系統安全保護新技術(shù)和新裝備建設

一是科學(xué)編制“十五五”及未來(lái)一段時(shí)間管道安全保護發(fā)展規劃。按照保護對象（管道本體保護、管道周邊環(huán)境保護、管道運行安全保護），保護方式（主動(dòng)保護、被動(dòng)保護），保護階段（設計階段保護、施工階段保護、運行階段保護）進(jìn)行分類(lèi)，對標世界油氣管道安全保護技術(shù)發(fā)展階段與格局，分析我國在關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域、重大裝備方面存在的差距和不足，對符合能源轉型趨勢和中國實(shí)際的管道安全發(fā)展進(jìn)行長(cháng)遠布局，支持我國油氣管道行業(yè)高質(zhì)量安全發(fā)展配套的若干政策措施。二是全方位推進(jìn)管道安全保護技術(shù)和裝備研究和實(shí)踐。借鑒軍工項目的管理模式，重點(diǎn)突破管道設計理念更新、施工器具和工藝流程升級、管道本體和焊接以及防腐等新材料研發(fā)和應用，持續推進(jìn)大功率調頻電驅/燃驅壓縮機組、輸油泵機組、全口徑各類(lèi)閥門(mén)和數據采集與監視控制（SCADA）系統等關(guān)鍵裝備的升級迭代，加快實(shí)現設備的國產(chǎn)化及核心技術(shù)的自主可控，打破國外技術(shù)壟斷。三是加快綜合能源系統相關(guān)安全保護技術(shù)研究和應用。從全局和戰略角度，謀劃能源物理和信息系統的耦合模式，研究和建立管道與多種運輸方式邊際接口的技術(shù)標準和體系，推動(dòng)綜合能源系統從理論研究、試點(diǎn)示范向大規模推廣應用，為重構新型管道運輸系統安全保護技術(shù)體系提供更堅實(shí)的物理支撐。

2.3  智能管道、智慧管網(wǎng)安全保護技術(shù)研究

目前，我國智慧管網(wǎng)建設尚處于數據采集與存儲階段，數據孿生模型構建中實(shí)體模型和物理模型尚未有效結合，物理模型構建的目標還不明確，與GIS系統、ERP系統、管道生產(chǎn)管理系統等各系統之間仍然沒(méi)有集成，智慧工地的數據管理較為粗放，站場(chǎng)的智慧化缺乏深度分析與決策支持應用，基于大數據的管道泄漏監測預警、災害預警、腐蝕控制有待加強。建議通過(guò)全要素的全面深度互聯(lián)，打通設計、生產(chǎn)、管理、服務(wù)等全過(guò)程活動(dòng)各個(gè)環(huán)節的信息流，增強管道安全生產(chǎn)的感知、監測、預警、處置和評估能力，從而加速安全生產(chǎn)和保護從靜態(tài)分析向動(dòng)態(tài)感知、事后應急向事前預防、單點(diǎn)防控向全局聯(lián)防的轉變，提升管道本質(zhì)安全和公共安全水平。

2.4   新型能源體系下構建“韌性”管道安全保護綜合治理體系

近年來(lái)，國家相繼出臺了一系列政策與法律，為石油天然氣在新型能源體系中的地位作用提供了全面支持，與此同時(shí)，國家管網(wǎng)公司成立后，油氣管道產(chǎn)業(yè)鏈格局發(fā)生變化，打破了原儲運與銷(xiāo)售一體化的運營(yíng)模式，對“三桶油”和油氣管道企業(yè)產(chǎn)生了商務(wù)模式、運營(yíng)模式、結算模式、營(yíng)銷(xiāo)模式等方面的變革。筆者認為新型能源體系下構建“韌性”管道安全保護綜合治理體系研究已經(jīng)成為油氣儲運行業(yè)一項重大研究課題和現實(shí)需要解決的實(shí)際難題，也是業(yè)界一項基礎性研究工程和價(jià)值工程，有必要針對集資源、市場(chǎng)、營(yíng)銷(xiāo)、客戶(hù)、價(jià)格、設施等于一體的產(chǎn)供儲銷(xiāo)貿體系進(jìn)行“脆弱性與魯棒性、耐久性”戰略研判和發(fā)展研討。

3  建議

油氣管道作為國家基礎設施網(wǎng)絡(luò )建設之一，伴隨著(zhù)我國國民經(jīng)濟快速發(fā)展，改善人民群眾生活、統籌推動(dòng)城鄉一體化、建設“美好平安中國”對油氣管道安全保護工作提出了越來(lái)越高的要求。新時(shí)期油氣管道安全保護是一項集頂層設計和落地實(shí)施的復雜系統工程，需要合理規劃、創(chuàng )新驅動(dòng)、技術(shù)支持和機制保障，以及持續優(yōu)化改進(jìn)。筆者提出如下建議。

（1）管道保護法施行15年來(lái)，對于依法開(kāi)展安全保護工作、改善管道外部運行環(huán)境發(fā)揮了積極作用，但我們也看到在新發(fā)展階段法律自身的不足和實(shí)施不到位等問(wèn)題逐漸顯露，建議盡快啟動(dòng)并推動(dòng)法律適應性研究和修訂完善等工作，以適應國家對油氣管道安全生產(chǎn)和保護提出的新任務(wù)新要求。

（2）油氣管道安全保護工作涉及政府、企業(yè)、社會(huì )、公眾等多個(gè)層面，建議提早研究并進(jìn)一步明確安全保護的適用范圍、責任主體、適用對象、權利義務(wù)，轉變“事后管理”向“超前預防”工作思路，落實(shí)“安全第一、預防為主、綜合治理”工作方針，全面推行油氣管道系統全生命周期風(fēng)險管控模式，統籌管網(wǎng)系統各部位、各方面科技裝備和管理創(chuàng )新，為推進(jìn)新時(shí)期石油天然氣管道安全保護工作奠定堅實(shí)基礎。

（3）為響應國家對供應鏈安全高效快捷低碳的戰略要求，管道運輸系統正面臨向多種類(lèi)型介質(zhì)輸送、多任務(wù)、低成本、低碳排放、高安全性和互聯(lián)互通方向加速發(fā)展的大形勢，建議探索適應極端環(huán)境和復雜條件下管網(wǎng)設備適應性、管道安全保護、管道優(yōu)化運行以及多網(wǎng)互補融合技術(shù)的研究，瞄準液化天然氣、氫能等新型管道運輸新工藝、新技術(shù)和新裝備研發(fā)，加速塑造一個(gè)全新的、更高效、更安全、更環(huán)保的現代管道運輸新體系。

作者簡(jiǎn)介：鄭賢斌，1978年生，博士，正高級工程師；主要從事油氣管道安全保障技術(shù)、石油裝備安全可靠性工程、天然氣銷(xiāo)售改革與企業(yè)管理方面的工作。聯(lián)系方式：13261908488，xianbinzheng@petrochina.com.cn。